قلمروهاي سه گانه ي مديريت فضا در ايران و قوانين ناظر بر ساخت و ساز و تغيير کاربري زمين

ناصر عظيمي

اين مقاله مي کوشد براي نخستين بار با بررسي تمام قوانين و آيين نامه هاي مرتبط با مديريت فضا و ساخت و ساز و تغيير کاربري زمين در قلمرو هاي مديريتي و بررسي هاي ميداني نشان دهد که قلمروهاي مديريتي فضا در ايران چگونه سامان يافته و در اين پهنه ها وظايف هر کدام از سازمان هاي بخشي و فرابخشي چيست؟ قلمروهاي مديريتي فضا چه پهنه هايي را در بر مي گيرد و هر کدام چه سهمي از مساحت و جمعيت کشور را به خود اختصاص داده است؟ نظارت و کنترل ساخت و ساز و مديريت نظام کاربري ها در اين قلمروها تحت فرمان چه نهادهايي قرار دارد؟ چرا ساخت و ساز و تغيير کاربري  غير مجاز زمين در سال هاي اخير به مرحله ي بحراني رسيده است؟ صرفنظر از نقض مکرر قانون توسط مجريان(که به ساختار هاي حقوقي و حقيقي مرتبط است)، قوانين چه درزها و شکاف هايي در اختيار متخلفان قرار داده است؟ چه تمهيداتي مي توان انديشيد تا فرايند ساخت و سازها و تغيير کاربري غير مجاز کاهش يافته و تحت کنترل قرار گيرد؟

 طرح موضوع

  ساخت و ساز و تغيير کاربري غير مجاز در طول پنجاه سال اخير هميشه در ايران وجود داشته اما در طول يک دهه ي اخير به يک بحران تمام عيار تبديل شده است. ساخت و سازها و تغيير کاربري غير مجاز زمين بيش از همه به زمين هاي کشاورزي آسيب زده است. مديرکل دفتر نظام هاي بهره برداري سازمان مرکزي تعاون روستايي ايران با استناد به نتايج دو سرشماري عمومي کشاورزي سال 1382 و 1393 گفته است:« مساحت اراضي کشاورزي از سال 82 تاکنون[1393] يک ميليون و 200 هزار هکتار کاهش يافته و از چرخۀ توليد خارج شده است... بر اساس نتايج سرشماري سال 82 مساحت اراضي زير کشت 17 ميليون و 600 هزار هکتار بود اما اين ميزان در سرشماري کشاورزي سال گذشته به 16 ميليون و 400 هزار هکتار کاهش يافته است. »(www.ghatreh.com) . دست اندازي خارج از قانون و ضوابط و معيارهاي برنامه ريزي فضايي به منابع طبيعي و ارزشمند کشورتنها به حوزه ي ساخت و ساز و تغييرکاربري غير مجاز محدود نشده بلکه اکنون اصطلاح زمين خواري، کوه خواري، درياخواري و کوير خواري نيز به اين مفهوم اضافه شده و از متون برنامه ريزي شهري و منطقه اي به صفحات روزنامه ها و رسانه هاي ديداري و شنيداري کشيده شده است. تمام اين تحولات در قلمروهاي مديريت فضا اتفاق افتاده است که تا کنون در متون برنامه ريزي ايران مورد بررسي دقيق نبوده است. دست کم به صورت کامل و در ارتباط با قوانين ناظر بر مديريت در اين قلمروها پژوهشي دقيق صورت نگرفته است.

   يافته ها نشان مي دهد که در ايران، سه قلمرو مديريتي فضا وجود دارد که وظيفه ي اصلي در آن مديريت و ساماندهي ساخت و سازها و تغيير کاربري زمين و مديريت فضاست. در هر کدام از اين قلمروها هم نهادهاي مسئولي وجود دارند که براي ساخت و ساز و تغيير کاربري مجوز صادر مي کنند و هم نهاهايي که موظفند نظارت کنند تا قانون براي صيانت از منابع ارزشمند طبيعي و مديريت فضا در مداخلات کالبدي رعايت شود. با وجود همه ي اين تمهيدات، آهنگ تخريب منابع و تعرض به قوانين در ابعاد گسترده روي داده است. اين مقاله مي کوشد براي نخستين بار با بررسي تمام قوانين و آيين نامه هاي مرتبط با مديريت فضا و ساخت و ساز و تغيير کاربري زمين در قلمرو هاي مديريتي و بررسي هاي ميداني نشان دهد که قلمروهاي مديريتي فضا در ايران چگونه سامان يافته و در اين پهنه ها وظايف هر کدام از سازمان هاي بخشي و فرابخشي چيست؟ قلمروهاي مديريتي فضا چه پهنه هايي را در بر مي گيرد و هر کدام چه سهمي از مساحت و جمعيت کشور را به خود اختصاص داده است؟ نظارت و کنترل ساخت و ساز و مديريت نظام کاربري ها در اين قلمروها تحت فرمان چه نهادهايي قرار دارد؟ چرا ساخت و ساز و تغيير کاربري  غير مجاز زمين در سال هاي اخير به مرحله ي بحراني رسيده است؟ صرفنظر از نقض مکرر قانون توسط مجريان(که به ساختار هاي حقوقي و حقيقي مرتبط است)، قوانين چه درزها و شکاف هايي در اختيار متخلفان قرار داده است؟ چه تمهيداتي مي توان انديشيد تا فرايند ساخت و سازها و تغيير کاربري غير مجاز کاهش يافته و تحت کنترل قرار گيرد؟

  تغيير کاربري زمين چيست و به طور کلي چرا اتفاق مي افتد؟

کاربري زمين (Land use) در واقع استفاده از زمين براي فعاليت هاي گوناگون تعريف شده است. زمين مخرج مشترک تمام اشکال فعاليت انسان بر روي اين کره ي خاکي است. پيداست افزايش شمار جمعيت بر روي کره ي زمين و بالا رفتن سطح زندگي و تنوع و رشد فعاليت هاي انسان ، تقاضا براي استفاده از زمين علاوه بر کاربري آن در بخش کشاورزي، براي فعاليت هاي صنعتي، توسعه شهري و بخش هاي گوناگون خدمات در درون و بيرون شهرها نيز کاربرد روزافزون پيدا کرده و بر سر آن رقابت بيشتري در گرفته است. در همه جاي جهان اکنون بين اين گروه هاي گوناگون فعاليت انساني بر سر تصاحب بهترين زمين ها، رقابت شديدي وجود دارد. بهترين زمين ها به دلايل گوناگون در پيرامون تمرکز هاي فعاليت انساني و در جاهايي است که فضا از طريق زيرساخت ها تجهيز شده است. بدين ترتيب توانايي رقابت بين گونه هاي مختلف کاربري زمين در همين فضاهاست که محرک اصلي تغيير کاربري زمين محسوب مي شود.  منظور از توانايي عبارت از بهره وري بالاترِ زمين در هرکدام از کاربري هاي گوناگون در بازار رقابت است. اما پرسش ناگزير اين است که چرا اين رقابت يک پديده ي جهاني ست و در همه جاي جهان دست کم از منظر تقاضا پديده ي معمول و رايجي شده است؟و چرا در همه جاي جهان زمين جهت باقي ماندن در کاربري براي بخش کشاورزي و فعاليت هاي وابسته در رقابت با ديگر کاربري ها به آساني عرصه ي رقابت را به رقباي خود واگذار مي کند؟

  در دنياي کنوني رقابت بر سر زمين براي استفاده در فعاليت هاي گوناگون با نهاد بازار و روابط سرمايه داري پيوند وثيقي پيدا کرده است. زيرا با توجه به تعميق روابط سرمايه داري و تسري آن در همه جاي جهان، زمين  نيز مثل هر چيز ديگري در اين کره ي خاکي به کالا تبديل شده و اهميت آن به لحاظ ارزش افزوده اي که مي تواند در مبادله ي بازار توليد کند، تعيين مي شود. چنان که مي دانيم در بازار هر کالايي بايد بتواند بيشترين سود را براي مالک آن به ارمغان بياورد. در يک روابط سرمايه داري و بازاري، سودمندي هر فعاليتي در بازار است که به آن ارزش و اعتبار مي بخشد. به عبارت ديگر هنگامي که زمين به کالا تبديل مي شود، با توجه به همه ي عناصر تعيين کننده ي سودمندي سرمايه گذاري ها، نقش يکي از عوامل توليد يعني زمين و به ويژه موقعيت مکاني آن همراه با سطح تجهيز يافتگيش براي سرمايه گذاري در حوزه هاي مختلف مي تواند ارزش زمين را براي فعاليت هاي گوناگون تعيين کند. به عنوان مثال يک هکتار زمين کشاورزي در نزديکي يک شهر بزرگ و يا در کنار يک بزرگراه بين شهري، ديگر قادر نيست در رقابت با ديگر فعاليت هاي رقيب در آن پهنه مثل صنعت، فعاليت هاي خدماتي و توسعه شهري براي صاحب آن در اختصاص زمين به کاربري کشاورزي سودآورتر باشد. اين قاعده در تمام جهان با تفاوت هاي اندکي حاکم است و در واقع اين قاعده اي جهاني در مبادله ي بازار و روابط سرمايه داري است که به اين رقابت تحميل شده و مي شود. بنايراين پيداست که زمين در اشکال گوناگون مورد استفاده ي آن براي سودمندي در بازار، رقابتي را دامن زده است. در اقتصاد صنعتي شده ي امروز جهان مي توان گفت که کم بهره ورترين حوزه ي سرمايه گذاري روي زمين در همه جاي جهان( البته با در نظر داشتن سطح تجهيز يافتگيش از طريق زيرساخت ها)، استفاده ي آن در فعاليت هاي بخش کشاورزي است. از اين رو آشکار است که اگر کاربري زمين تحت فرمان بازار باشد( که با توجه به تعميم روابط بازاري در جهان هم اکنون چنين است)، اين رقابت به ضرر زمين هاي کشاورزي تمام خواهد شد و ديري نخواهد گذشت که فعاليت هاي صنعتي، خدماتي و توسعه شهري و سکونتي، گوي تصرف و اشغال بهترين زمين هاي بخش کشاورزي را که در ايران به  دليل واحه اي بودن اکثر شهرها و تمرکزهاي جمعيتي، در پيرامون شهرها واقع شده اند، دستخوش تخريب خواهد کرد و پيداست تا جايي که بازار تقاضا وجود داشته باشد، زمين کشاورزي به سنگ و ساروج تبديل شده و براي هميشه از بازگشت به استفاده ي اصلي آن در بخش کشاورزي باز خواهد ماند. از اين رو با توجه به ضعف سودآوري زمين در بخش کشاورزي در رقابت با ديگر کاربري ها و اهميت حياتي زمين هاي کشاورزي نه فقط در توليد خوراک بلکه پايدار کردن زيست بوم ها و چشم اندازهاي چشم نواز به ويژه در محيط خشک و نيمه خشک ايران، در تمام جهان با استفاده از اقتدار قانون و حاکميت، تجاوز به زمين کشاورزي سد شده است. حتا در کشورهايي که اقتصاد به طور کامل تحت فرمان بازار قرار دارد نيز، کاربري زمين به صورت آزاد به فرمان قاعده ي بازار نيست که در آن تعيين کننده ي نوع کاربري تنها به سودمندي زمين در بازار واگذار شده باشد. بنابراين حفاظت از زمين کشاورزي، جنگل و منابع طبيعي و جلوگيري از تغيير و تخريب خاک کشاورزي امري است که حق عمومي محسوب مي شود و نمي توان آن را به قاعده ي سودمندي بازار سپرد . به ويژه حفاظت از خاک کشاورزي به دليل کميابي شديد آن در ايران از اهميت خاص برخوردار است.

ارزش خاک و زمين کشاورزي در ايران

 چرا خاک و زمين کشاورزي به طور کلي و خاک کشاورزي در ايران به طور خاص اهميت زياد دارد؟ در پاسخ به بخش نخست پرسش، اهميت موضوع نگفته پيداست. در هر زمينِ مورد استفاده ي کشاورزي عنصري نهفته است که به آن خاک قابل رويش براي گياه مي گويند. گياه يعني نقطه ي عزيمت براي تثبيت انرژي خورشيد بر روي کره ي زمين از طريق فن آوري تعبيه شده در طبيعت گياه يعني فتوسنتز حاصل مي شود که تا کنون بديلي براي اين فن آوري توسط انسان و دانش وسيعش در بيولوژي به صورت مصنوعي عرضه نشده است. در خاک است که هر رويشي از گياه فرصت پيدا مي کند تا فرايند رشد خود را از طريق عمل فتوسنتز به انجام برساند و غذا و انرژي نه فقط براي انسان بلکه تمام موجودات زنده ي جانوري تامين کند.

   خاک محصول درازمدت فرايندهاي بسيار بطئي ست که در علوم زمين به آن « هوازدگي» مي گويند و آن عملي است که طي آن فرايندهاي فيزيکي(گرم و سرد شدن سنگ مادر در تغييرات دمايي)، شيمايي(تاثير آب و رطوبت بر انحلال سنگ) و سرانجام فرايند بيولوژيکي يعني تاثير موجودات زنده در خرد کردن سنگ، فرايندهايي بسيار پيچيده ي پيدايش خاک هستند که نه فقط به عمر آدمي قد نمي دهد بلکه پيدايش هر چند سانتيمتر ضخامت آن روي زمين به صدها سال وقت نياز دارد. از اين رو پهنه هاي خاکِ روي زمينِ به اصطلاح کره ي خاکي چندان هم فراوان نيست . به ويژه هنگامي که توجه خود را به خصيصه ي گستردگي و پيوستگي آن در سطح زمين معطوف کنيم، خواهيم ديد که پهنه هاي خاک روي کره ي به اصطلاح خاکي به ويژه در نواحي خشک و نيمه خشکي چون ايران، بسيار گسيخته و کمياب است.

 اين کميايي خاک! در ايران، صرفنظر از دو استان گيلان و مازندران که هر سه فرايند فيزيکي، شيمايي و زيستي در آن به سبب ويژگي هاي اقليمي و جغرافيايي به خوبي دست اندر کار بوده و درنتيجه پهنه هاي خاک پيوسته و بسيار مرغوب در جلگه هاي کم شيب و حتا در نواحي پرشيب(براي رويش جنگل و مرتع) بوجود آورده، در بقيه ي نواحي فلات ايران، ما با پهنه هاي خاک بسيار پراکنده و در واقع به صورت لکه هاي کوچک و دور از هم روبرو هستيم که در پيدايش سکونتگاه هاي روستايي واحه اي و حتا سکونتگاه هاي شهري واحه اي جلوه هايي از آن را به آشکار توسط هر بيننده اي که در اين محيط ها مسافرت مي کند قابل رويت است.

    تا کنون در مورد کمبود آب در فلات ايران بسيار سخن گفته شده است ليکن به نظر مي رسد  اهميت کمبود پهنه هاي خاک حاصلخيز در فلات ايران دست کمي از کمبود آب ندارد. پهنه بندي هاي اقليمي نشان مي دهد که نيمي از مساحت ايران در زير همبارش 200 ميلي متر در سال واقع شده است. در اين محدوده ي وسيع، خاک به دليل فقدان فرايند مناسب هوازدگي شيمايي يعني اصلي ترين عامل تشکيل خاک مناسب کشت، بسيار محدود و کمياب است. در نتيجه در بخش بزرگي از کشور ايران(به جز گيلان و مازندران)، خاک تنها در پهنه هايي از سطوح هموار و قابل سکونت بوجود آمده که رودخانه هاي نادر دائمي و فصلي و جريان هاي سطحي از نواحي کوهستاني دور يا نزديک به درون دشت هاي هموار سرازير شده و با خود در حاشيه ي اين دره ها، رودخانه ها و خشکرودها و دشت هاي پايکوهي، رسوباتي آبرفتي براي حيات و رويش گياه و از جمله فعاليت کشاورزي، بسترهاي موضعي و واحه اي  براي انسان فراهم کرده است. به باور نگارنده همين ارزشمند بودن خاک کشاورزي بوده که انسان ساکن در فلات ايران دست به ابتکار حفر کاريز و قنات زده است. زيرا پهنه هاي خاک چنان کمياب و ارزشمند بوده که که انسان ساکن در اين پهنه از کيلومترها دورتر براي سکونت در نزديکي آن، مناسب ديده تا با تقبل چنين هزينه اي گزاف با حفر قنات ، آب را براي سکونت و فعاليت بر روي آن فراهم کند. پيداست اگر خاک مناسب کشاورزي کمياب نبود، نيازي به چنين زحمت جانفرسا و پر هزينه اي نبود. چنان که مثلا در نواحي جلگه اي گيلان و مازندران چنين ضرورتي پيدا نشد. از اين رو ايران با توجه به پهنه هاي کوچک و پراکنده خاک به ويژه در توزيع آبادي ها با سکونت بسيار پراکنده و با ويژگي غالب سکونتگاه هاي بسيار کوچک و  دور از هم روبرو است. براي مثال سرشماري عمومي نفوس و مسکن سال 1390 نشان مي دهد که از کل آبادي هاي داراي سکنه در ايران که در اين سال شمار آن ها 61748  آبادي ثبت شده، تعداد 27716 آبادي يعني 1/45  درصد کل آبادي هاي ايران، داراي جمعيتي کمتر از100 نفر بوده است[1]. بي ترديد يکي از مهمترين عامل اين ويژگي از جغرافياي سکونت، فقدان پهنه هاي خاک گسترده و پيوسته و پراکندگي و گسيختگي زياد و کوچک بودن لکه هاي خاک مناسب کشت در سطح کشور است که قادر به تامين منابع لازم براي اندازه هاي بزرگ تري از سکونتگاه نيستند.

  چنان که مي دانيم بر طبق آخرين سرشماري عمومي کشاورزي که در سال 1382 انجام شده در ايران فقط 17 ميليون هکتار زمين کشاورزي شامل ديم و آبي ( اعم از زير کشت و آيش)وجود دارد. اين ميزان از زمين کشاورزي سهمي معادل حدود 10 درصد کل مساحت کشور است در حاليکه همين شاخص براي کشور فرانسه حدود 60 درصد است[2]. نتيجه آن که حفاظت از خاک کشاورزي براي به ويژه ايراني که با چنين کميابي خاک روبروست، بسيار پر اهميت است و  همه ي تمهيدات لازم قانوني بايد انجام شود تا از تبديل آن به ساخت و سازهايي پراکنده و بي برنامه که خاک را با سنگ و ساروج پوشانده و بازگشت آن را به کاربري اصلي يعني کشت و کشاورزي و جنگل براي هميشه منتفي مي کند، جلوگيري نمود.

قلمروهاي مديريت فضا در ايران براي ساخت و ساز وکاربري زمين

فضاي جغرافيايي هر کشور با توجه به ويژگي هاي تقسيمات کشوري و ساختار حقوقي و حقيقي آن به قلمروهايي براي مديريت فضا تقسيم مي شود. اين قلمروها اهميت مهمي در مديريتِ خردمندانه ي فضا دارند. براي پي گرفتن هدف اصلي اين نوشته لازم است نخست به اين پرسش مهم پاسخ داده شود که در ايران اين قلمرو ها براي مديريت فضا و به طور مشخص ساخت و ساز و کاربري زمين کدامند؟ براي ساده کردن فهم مطلب ناگزيريم قلمروهاي مديريت فضا در ايران را به سه قلمرو مديريتي يعني همان گونه که در عمل سامان يافته تقسيم کنيم:  

1 .  قلمرو اول[3]( محدوده ي روستا)؛

  قلمرو اولِ مديريت فضا محدوده اي است که در طرح هادي روستايي « محدوده ي روستا» ناميده مي شود و در ماده – 3  « قانون تعريف محدوده و حريم شهر، شهرک، روستا و  نحوه تعيين آن» که در سال 1384 به تصويب رسيد، چنين تعريف شده است:

«  محدودۀ روستا عبارت است از محدوده‌اي شامل بافت موجود روستا و گسترش آتي آن در دوره طرح هادي روستائي كه با رعايت مصوبات طرح‌هاي بالا دست تهيه و به تصويب مرجع قانوني مربوط مي‌رسد. دهياري‌ها كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده‌دار خواهند بود.

 تبصره 1 : روستاهايي كه در حريم شهرها واقع مي شوند مطابق طرح هادي روستايي داراي محدوده و حريم مستقل بوده و شهرداري شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و ساير امور روستا را ندارد»(تاکيد از ماست).  

     بنابراين محدوده ي روستا توسط طرح هادي روستايي و زير نظر بنياد مسکن انقلاب اسلامي تعريف و تعيين مي شود و دهياري روستا، مديريت کنترل و نظارت بر ساخت و ساز و تغييرات کاربري زمين را طبق نقشه هاي مصوب طرح هادي در آن محدوده به عهده دارد. لازم است به تاکيد گفته شود که اين محدوده شامل تمام محدوده ي حقوقي و ثبتي پهنه ي روستا که شامل بافت کالبدي و زمين هاي کشاورزي متعلق به روستا ست نمي شود بلکه تقريباً بخش کالبدي و بافت ساخته شده ي روستا و آن بخشي که در طرح هادي براي توسعه ي آتي روستا در نظر گفته شده را به خود اختصاص مي دهد. به عبارت ديگر فرض بر اين است که پهنه اي که تا افق طرح مي تواند پاسخگوي توسعه ي کالبدي روستا اعم از بخش مسکوني و تجاري، صنعتي و خدماتي باشد به عنوان « محدوده يا بافت روستا »تعيين مي شود. در خارج از اين محدوده به طور معمول  زمين هاي کشاورزي متعلق به روستا قرار مي گيردکه ديگر از نظر قانون ساخت و ساز آن تحت نظارت و کنترل مستقيم دهيار قرار ندارد بلکه در حوزه ي مديريتي ديگري که ما آن را در اين نوشته « قلمرو سوم مديريتي» ناميده ايم، واقع شده است. هر چند که در آن پهنه نيز دهيار در همکاري با بخشداري و فرمانداري به عنوان ناظر ساخت و ساز، وظيفه ي نظارتي آن منتفي نيست و لي وظيفه ي اجرايي بر ساخت و ساز ندارد.

   بنابراين چنان که گفته شد مسئول نظارت و اجراي طرح هادي و ساخت و ساز که در آن نقشه ي کاربري زمين در سطح محدوده ي روستا با ارائه يک نقشه ي کاربري زمين تعيين شده، دهيار روستاست. تمام روستاهاي ايران داراي طرح هادي نيستند و تمام روستاهاي ايران همچنين شوراي اسلامي و دهيار ندارند. به ويژه براي روستاهاي داراي 20 خانوار وکمتر اصولاً طرح هادي تهيه نمي شود که طبق آمار سرشماري 1390بيش از 45 درصد از کل روستاهاي ايران را به خود اختصاص داده اند.

  طبق برآورد نگارنده مساحت بافت کالبدي کل روستاهاي ايران محدوده اي حدود 5/0 درصد از کل مساحت کشور را در بر گرفته و طبق آمار سال 1390  شمار جمعيت آن حدود 22 ميليون نفر بوده است که در واقع 29 درصد کل جمعيت کشور را در خود جاي داده بود. پيداست با توجه به اين که همه ي روستاها داراي طرح هادي نيستند، بنابراين بايد گفت که محدوده ي قلمرو مديريتي اول در ايران شامل تمام روستاهاي کشور نيست. طبق برآورد نگارنده در محدوده ي روستاهاي طرح هادي حدود 16 درصد کل جمعيت کشور ساکن هستند و مساحت بافت آن نيز حدود 5/. درصد کل مساحت کشور است.

2 .  قلمرو دوم( محدوده و حريم شهر)؛

   « محدوده و حريم شهر» در « طرح جامع شهر» تهيه و به تصويب شورايعالي شهرسازي و يا شوراي برنامه ريزي استان مي رسد. در قانونِ تعريفِ محدود و حريم شهر، قلمرو دومِ مديريتي در ماده – 1 و ماده – 2 اين قانون چنين تعريف شده است:

« ماده 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حدِ كالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دوره طرح جامع و تا تهيه طرح مذكور در طرح هادي شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازي در آن لازم‌الاجرا مي‌باشد .

شهرداريها علاوه بر اجراي طرحهاي عمراني از جمله احداث و توسعه معابر و تأمين خدمات شهري و تأسيسات زيربنايي در چارچوب وظايف قانوني خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسيسات و ساير اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نيز به عهده دارند .

 ماده 2: حريم شهر عبارت است از قسمتي از اراضي بلافصل پيرامون محدوده شهركه نظارت و كنترل شهرداري در آن ضرورت دارد و از مرز تقسيمات كشوري شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننمايد. به منظور حفظ اراضي لازم و مناسب براي توسعه موزون شهرها با رعايت اولويت حفظ اراضي كشاورزي، باغات و جنگلها، هر گونه استفاده براي احداث ساختمان و تأسيسات در داخل حريم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهاي جامع و هادي امكان‌پذير خواهد بود .

نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسيسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حريم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حريم به استثناي شهرك‌هاي صنعتي (كه درهر حال از محدوده قانوني و حريم شهرها و قانون شهرداريها مستثني مي‌باشند ) به عهدة شهرداري مربوط مي‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غير مجاز در اين حريم تخلف محسوب و با متخلفين طبق مقررات رفتار خواهد شد»(تاکيد از ماست) .

در محدوده ي شهرهاي ايران مطابق آمار سرشماري سال 1390 تعداد 6/53 ميليون نفر جمعيت ساکن بوده اند که بيش از 71 درصد کل جمعيت کشور در همين سال است. مساحت اين محدوده طبق برآورد نگارنده حدود يک درصد کل مساحت کشور است[4]. اگر حريم شهرها نيز بدان افزوده شود مجموعاً حدود 3 درصد کل مساحت کشور در محدوده و حريم شهر جاي مي گيرد. بدين ترتيب قلمرو مديريتي دوم يعني محدوده و حريم شهرها در مجموع حدود 3 درصد مساحت کشور و بنا به برآورد نگارنده با توجه به 10 درصد جمعيت روستايي ساکن در حريم شهرها در مجموع در محدوده و حريم شهرها حدود 81 درصد کل جمعيت کشور ساکن هستند( به اين نکته باز خواهيم گشت).

3 .  قلمرو سوم( پهنه ي بين حريم شهر و محدوده ي روستا)،

 تعيين اين محدوده از قلمرو فضايي را بر خلاف دو قلمرو ديگر هيچ قانوني به طور مشخص تحديد و يا تعيين نکرده است. اما با تدوين آيين نامه اجرايي ماده – 8 قانون تغيير وزارت آباداني و مسکن به وزارت مسکن و شهر سازي در سال  1355 تحت عنوان« آئين نامه مربوط به استفاده از اراضي، احداث بنا و تأسيسات در خارج از محدودۀ قانوني و حريم شهرها»، اين قلمرو مديريتي به طور ضمني و غير مستقيم تعيين شد. در آيين نامه ي فوق به طور ضمني فرض بر اين بود که يک قلمرو فضايي به نام محدودۀ قانوني وحريم شهر موجود است و بقيه ي کشور نيز خارج از آن به قلمرو مديريتي ديگري از نظر ساخت و ساز و تغيير کاربري تعلق دارد.  از اين رو اين قلمرو، محدوده ي بزرگ تري از قلمرو امروزي آن محسوب مي شد . چرا که شامل تمام پهنه ي کشور به جز محدوده ي شهر و حريم آن مي شد. در واقع بر اساس اين آيين نامه در ايران دو قلمرو مديريت فضا وجود داشت. اما تهيه طرح هادي روستايي و به ويژه با تصويب قانون محدوده و حريم شهر و روستا در سال 1384، محدوده ي روستا در طرح هادي به صورت يک قلمرو مديريتي مستقل درآمد. براي همين بود که در تدوين مجدد آيين نامه ي فوق در سال 1391 اين آيين نامه با نام جديد« آيين نامۀ استفاده از اراضي، احداث بنا و تاسيسات در خارج از حريم شهرها و محدودۀ روستا» ناميده شد. چرا که يک قلمرو مديريتي مستقل ديگر که ما آن را قلمرو اول مديريتي ناميده ايم  در اين زمان وجود داشت.

  در هر حال اين قلمرو مديريتي بين حريم شهر و محدوده ي روستا در طرح هادي واقع شده و قلمرويي است که بيشترين وسعت کشور را به خود اختصاص داده و تقريباً حدود 5/96 درصد مساحت کشور را در بر مي گيرد و در آن مديريت فضا  به دستگاه هاي اجرايي و مديريتي متعددي واگذار شده است. با وجود وسعت زياد اين محدود، تراکم جمعيت در آن بسيار اندک و کل جمعيت آن به تقريب کمتر از 3 درصد است. به عبارت ديگر محدوده ي روستاهاي داراي طرح هادي روستايي که تقريباً اکنون اکثر جمعيت روستاهاي بزرگتر از 100 نفر جمعيت را در بر مي گيرد، حدود 16 درصد و در محدوده و حريم شهرها حدود 81 درصد و در قلمرو بين محدوده و حريم شهر و محدوده ي روستا، حدود 3 درصد جمعيت کشور ساکن هستند. شکل 1 به طور شماتيک اين محدوده هاي سه گانه ي مديريت فضا در ايران را نمايانده است.

 

 

                   شکل 1 . نمايش شماتيک قلمروهاي سه گانه ي مديريت فضا در ايران

 ساخت و ساز و تغييرات کاربري زمين در قلمروهاي مديريتي سه گانه

اکنون با معرفي قلمروهاي سه گانه ي مديريت فضا در ايران ، وقت آن رسيده که به هدف اصلي اين نوشته يعني قوانين ناظر بر ساخت و سازها و تغييرات کاربري زمين در اين سه قلمرو فضا پرداخته و ببينيم که چه اتفاقي مي افتد تا ساخت و سازهاي غير مجاز و تغيير کاربري با وجود قوانين نسبتاً مناسب در اين زمينه اتفاق مي افتد. اما پيش از هر چيز بايد تاکيد شود که طبق بررسي هاي ميداني و تجربي، عامل اصلي ساخت و سازها و تغيير کاربري هاي غير مجاز «نقض» قانون است. به عبارت ديگر قوانين در خصوص ساخت و ساز و کاربري زمين در ايران بي نقص نيستند اما اين قوانين با وجود نواقصي که در آن ها ديده مي شود و ما آن را در اين بررسي در کانون توجه قرار داده و مسيرهاي سوء استفاده از آن را مورد بررسي قرار داده ايم ليکن قوانين متعدد و آيين نامه هاي اجرايي مرتبط با آن ها در مجموع چنان از احکام چند لايه براي جلوگيري از ساخت و سازها و تغييرات کاربري برخوردارند که اگر اراده اي در اجرا وجود داشته باشد، فرايند ناهنجاري که تغيير کاربري و ساخت و ساز غيرمجاز در ابعاد گسترده بوجود آورده را مي تواند با استفاده از  مفاد و تبصره هاي قوانين موجود نيز به آساني سد نمايد. دادستان کل کشور يعني عالي ترين مرجع ناظر قانون نيز همين نکته را تاييد مي کند و در مصاحبه اي که در ارتباط با ساخت و سازهاي غير مجاز و تغيير کاربري هاي گسترده در گردنه ي حيران(در جاده ي بين آستارا – اردبيل) روي داده، گفته است که :« ... در بارۀ مبارزه با زمين خواري، چه در رابطه با حفظ اراضي، منابع طبيعي و جنگلها، تغيير کاربري غيرقانوني و ... ، قانون داريم . گير ما، گير کمبود قانون نيست» (http://www.khabaronline.ir 23/5/94). اگر گير ما کمبود قانون نيست، پس چيست؟ پيداست که پاسخ آن به طور عمده همان طور که گفته شد، « نقض» قانون توسط مجريان آن است که به ويژه در دهه ي اخير با مسامحه و خلاف هايي گسترده روبرو بوده است.

 با اين حال بي ترديد اين تخلفات در پوشش قوانين موجود و در شکاف هاي بين آن هاست که انجام گرفته و مي گيرد. بنابراين در اين بررسي ما بيشتر به ضوابط و مقررات و قوانيني مي پردازيم که منشاء تخلفات را معرفي مي کند. براي اين که اين بررسي از تقسيم بندي مناسبي برخوردار شود، بحث در همان قلمروهاي سه گانه ي مديريت فضا مورد بررسي قرار گرفته است تا نشان دهد که در هر قلمرو مديريتي چگونه متخلفين با استفاده از اقدامات شبه قانوني و برخي از معدود ضوابط و مقررات موجود مي توانند تخلف خود را انجام دهند. اگر اين مسيرها و درزها و شکاف هاي معدود قانوني و شبه قانوني شناخته شوند، امکان جلوگيري از اين فرايندهاي مخرب در اجرا(اگر اراده اي وجود داشته باشد) و به ويژه با نظارت نهادهاي ناظر غير دولتي( سمن ها و سازمان نظام مهندسي) مي تواند به نحو مناسب تري فراهم شود.

1: ساخت و ساز وتغييرکاربري غير مجازدر قلمرو مديريتي اول( محدوده ي روستا)

چنان که گفته شد يکي از قلمروهاي مديريت فضا در ايران، محدوده اي است که طبق تعريف طرح هادي روستايي، «محدوده روستا» ناميده مي شود. در اين محدوده که توسط طرح هادي[5] تعيين مي شود، دهيار همانند شهردار ناظر و کنترل ساخت و سازها و تغييرات کاربري زمين را به عهده دارد.   نهاد دهياري طبق  ماده – 194 قانون برنامه پنجم ، «مدير ارشد روستا»  لقب گرفته و در همين قانون و آيين نامه ي مربوط ، دهيار علاوه بر اختيارات مندرج در قوانين موجود، از اختيارات جديدي نيز بهره مند شده است که اين اختيارات به هيچ وجه به نفع حفظ منابع طبيعي ارزشمند کشور ارزيابي نمي شود. از جمله در ماده – 2 آيين نامه اجرايي ماده 194 قانون برنامه براي دهيار روستا علاوه بر اختيارات در قوانين موجود، اختيارات فوق العاده اي نيز افزوده شده است:[6] « ماده2-  به منظور پيگيري و نظارت بر انجام فعاليت هاي توسعه و عمران در محدوده روستا، دهيار به عنوان مدير ارشد روستا تعيين و علاوه بر وظايف مقرر در مقررات مربوط از قبيل ماده واحده قانون تأسيس دهياري هاي خودکفا در روستاهاي کشور- مصوب 1377- و ماده (69) قانون تشکيلات، وظايف و انتخاب شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب  شهرداران  مصوب 1375- و اصلاحات بعدي آن و ماده (10) اساسنامه تشکيلات و سازمان دهياريها موضوع تصويب نامه شماره 56020/ت23674هـ مورخ 8/12/1380، وظايف زير را [نيز] بر عهده دارد:

الف- تسهيل اجراي سياستها و برنامه هاي دولت در روستا.

ب- پيگيري و هماهنگي فعاليت هاي خدمات رساني دولت و نهادهاي عمومي غيردولتي در سطح روستا و در صورت ضرورت ارايه گزارش به مراجع ذيربط.

ج-گزارش وضعيت اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي روستا در چارچوب دستورالعمل ابلاغي وزارت کشور.

د- جلب مشارکت مردم در پيشبرد امور، رفع مشکلات و تحقق برنامه هاي توسعه روستا.

هـ- شناسايي ظرفيتها و قابليت هاي سرمايه گذاري و توسعه اقتصاد محلي روستا جهت انعکاس به دستگاه هاي اجرايي ذيربط.

و- بهره برداري و نگهداري از اماکن عمومي، در صورت موافقت دستگاه هاي اجرايي ذيربط.

ز- ترويج الگوي معماري اسلامي- ايراني در روستاها در چارچوب ماده(169) قانون.

ح- مديريت بحران در حوادث غيرمترقبه در محدوده روستا با رعايت قانون تشکيل سازمان مديريت بحران کشور و آيين نامه هاي مربوط.

ط- تهيه گزارش سالانه عملکرد ماده(194) قانون براي ارايه به بخشدار.

ي- تسهيل دريافت و باز پرداخت تسهيلات مالي- اعتباري توسط روستاييان»(تاکيد از ماست)».

 چنان که پيداست ، دهيار هر روستا علاوه بر داشتن اختيارات برشمرده درقوانين موجود که پيشتر تصويب شده است، در آيين نامه اين قانون نيز اختيارات وسيعي براي آن به عنوان مدير ارشد روستا تعيين شده است. با توجه به اين که طبق قانون تعريف محدوده و حريم شهر و روستا، دهيار متصدي نظارت بر ساخت و ساز در درون محدوده ي روستاست، همين اختيارات در بسياري موارد ضمن تداخل وظايف با ديگر قوانين و اختيارات دستگاه هاي اجرايي ديگر، سبب ساز اقدامات غير موجهي در خصوص ساخت ‌و ساز و تغييرکاربري ها در درون محدوده ي بافت روستاها شده است که با هدف روح قانون همسو نيست. به عنوان مثال دخالت وسيع آن در ماده – 12 آيين نامه ي ماده – 194 قانون برنامه پنجم در موضوعي که مهاجرت معکوس از شهر به روستا ناميده شده است يکي از همين عوامل سبب ساز است( به اين نکته باز خواهيم گشت).

در بسياري موارد اختيارات ويژه دهيار با توجه به سطح توانايي تخصصي نهاد مذکور مي تواند حامل اشتباهات جبران ناپذيري دست کم در مقياس محلي باشد و اين اشتباهات چنان چه همه گير وگسترده در دهياري ها صورت گيرد، مي تواند عوارض عمومي و بي شماري به دنبال داشته باشد.

در هر حال دهيار موظف است طبق مصوبه ي طرح هادي و به ويژه نقشه ي کاربري زمينِ اين طرح در محدوده ي روستا، مدير و ناظر اجراي آن باشد. اما ببينيم چه اتفاقي مي افتد که در درون اين محدوده هم ساخت و ساز  و هم تغييرات کاربري غير مجاز روي مي دهد.

1 . 1 .تبصره ي- 5 ماده 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ ها، يک عامل مهم تغييرکاربري

چنان که مي دانيم مهمترين قانوني که در ايران تدوين شده تا جلوي تغييرات کاربري زمين هاي کشاورزي را بگيرد، قانوني است تحت عنوان «قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ ها» که در سال 1374 در مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده است. اين قانون در دولت نهم( سال1385) هم اصلاح و هم مفادي به آن الحاق شد. يکي از مفاد الحاقي که بدان افزوده شد و در قانون سال 1374 وجود نداشت، تبصره - 5 ماده - 1 اين قانون است . در اين تبصره آمده است:« اراضي داخل محدودۀ قانوني روستاهايِ داراي طرح هاديِ مصوب، مشمولِ ضوابط ِطرح هادي بوده و از كليۀ ضوابطِ مقرر در اين قانون[قانون حفظ کاربري اراضي] مستثني مي‌باشد» (تاکيد از ماست).

    پيداست که اين تبصره ، هر گونه دخالت جهاد کشاورزي يعني متولي اصلي کشاورزي در کشور را به طور قاطع و صريح از نظارت بر زمين هاي کشاورزي در داخل محدوده ي طرح هادي در روستا منع مي کند. طنز قضيه در اين است که جهاد کشاورزي طبق قانون بر زمين هاي کشاورزي داخل محدوده ي شهرها که در نقشه هاي کاربري طرح جامع شهر، تصويب مي شود، نظارت دارد و اعمال نظر مي کند ليکن بر زمين هاي کشاورزي در محدوده هاي روستايي طرح هادي که اهميت مهمتري براي کشت و کشاورزي دارد بر طبق اين تبصره ي قانوني از خود سلب اختيار کرده و آن را به بنياد مسکن انقلاب اسلامي و دهيار سپرده است. اين تبصره ي قانوني به ويژه در اراضي شمال کشور يعني در استان هاي گيلان و مازندران (که سکونت به صورت نقطه اي و خانه باغ در سطح تمام پهنه ي روستا پراکنده شده و  سطح محدوده هاي روستا در طرح هادي براي يک روستا گاه به اندازه ي وسعت يک شهر 50 هزار نفري تعيين مي شود)، سبب شده تا سطح وسيعي از زمين هاي کشاورزي علاوه بر بافت کالبدي روستا در درون محدوده ي طرح هادي قرار گيرد و در نتيجه امکان تخلفات وسيع تغيير کاربري و ساخت و ساز غير مجاز را در اين منطقه ي پر ارزش از نظر کشاورزي و جنگل به آساني ميسر نمايد. لازم است يادآوري شود که در نقشه ي کاربري زمين در درون محدوده هاي طرح هادي در اين منطقه از کشور که بهترين زمين هاي کشاورزي همراه با منابع آب مکفي وجود دارد، ظاهراً براي پوشش دادن مراکز محلاتِ پراکنده ي بافت کالبدي در سطح روستا، بخش بزرگي از زمين هاي کشاورزي نيز در درون بافتِ روستا(محدوده ي روستا) قرار داده مي شود. در واقع با اين عمل، بخشي از زمين هاي کشاورزي روستا از نظارت قانون حفظ کاربري اراضي خارج شده و در اختيار به اصطلاح مدير ارشد روستا و بنياد مسکن قرار  گرفته و از نظارت جهاد کشاورزي و قانون حفظ کاربري اراضي خارج مي شود.

   اين نکته نيز قابل يادآوري است که اگر در درون بافت کالبدي روستا که در طرح هادي محدوده ي روستا ناميده مي شود، زمين کشاورزي و باغ وجود داشته باشدو در نقشه ي کاربري طرح هادي نيز به صورت کاربري کشاورزي تعيين و ثبت شده باشد، اين کاربري به لحاظ عرف قانون نمي تواند به کاربري ديگر اختصاص يابد مگر آن که ضرورتي براي تغيير کاربري و ساخت و ساز روي آن وجود داشته باشد. همين زمين ها هستند که خارج از نظارت قانون حفظ کاربري يکي از مفرهاي ساخت و سازهاي غيرمجاز و تغيير کاربري زمين را در سال هاي اخير به خود اختصاص داده است. بنابراين تاکيد بر اين نکته ضرورت دارد که واقع شدن زمين کشاورزي و يا باغ در درون محدوده ي طرح هادي به معني اين نيست که دهيار و بنياد مسکن هر گاه که بخواهند مي توانند به تغيير کاربري اراضي کشاورزي حتا  اگر قانون آن را خارج از نظارت جهاد کشاورزي قرار داده باشد، بپردازند. با توجه به تثبيت اين کاربري ها در نقشه ي کاربري مصوب طرح هادي، دهيار و بنياد مسکن علي الاصول بايد حافظ کاربري تثبيت شده در نقشه ي کاربري طرح هادي باشند ليکن با توجه به اين که در تبصره ي 5 – ماده- 1 قانون حفظ کاربري، جهاد کشاورزي از نظارت بر زمين هاي کشاورزي اين محدوده عملاً سلب اختيار شده( مشخص نيست که جهاد کشاورزي در زمان تصويب اين قانون در مجلس چگونه به اين  تبصره ي قانوني تن داده است)، دهيار و بنياد در تحليل نهايي ( و احتمالاً در بسياري موارد با ارجح شمردن منافع محلي بر منافع ملي و منطقه اي )، تصميم خود را بدون نظارت جهاد کشاورزي هر طور بخواهند مي توانند عملي کنند و کرده اند. به عنوان مثال در خبرهاي مربوط به تغييرات وسيع کاربري در گردنه ي حيران(در جاده ي بين آستارا – اردبيل) آشکار شد که ساخت و سازهاي غير مجاز و تغيير کاربري با استفاده از همين تبصره و با آوردن زمين هاي بيشتري از زمين کشاورزي و منابع طبيعي به درون محدوده ي طرح هادي، بعد از خارج کردن آن از نظارت جهاد کشاورزي ، راه اين تخلفات را گشوده شده اند.  در مباحث پيرامون همين تخلفات، اين نکته نيز به خوبي آشکار شده است:« نعيمي(نماينده آستارا): [ابتدا] براي ۱۶۰ هکتار طرح هادي[ روستا] تهيه شد و با اجراي آن، معابر ايجاد شد و قيمت زمين بالا رفت... [بعداً] به بهانه بازنگري طرح[هادي]، ۱۰۰ هکتار ديگر اضافه کردند و شد ۲۶۰ هکتار»( http://www.khabaronline.ir23/5/94). همچنين آقاي قباد افشار رئيس سازمان امور اراضي کشور در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادي خبرگزاري تسنيم در همين زمينه گفته است:« نياز اين روستا براي اجراي طرح هادي و ساخت مسکن و خدمات عمومي 30 هکتار اعلام شده اما 130 هکتار نيز بيشتر از اين ميزان، ساخت و ساز انجام شده و در مجموع 160 هکتار از اراضي کشاورزي را[ به داخل محدوده ي روستا وارد کرده]، تغيير کاربري داده‌اند( www.tasnimnews.com7/6/94).[7] يعني براي توسعه ي آينده ي روستا تنها 30 هکتار زمين لازم بوده ليکن 160 هکتار زمين کشاورزي را به درون محدوده ي طرح هادي آورده اند. همين مسئول در مصاحبه اي ديگر به طور آشکاري گفته است که  تبصره 5 ماده 1 قانون حفظ کاربري يک ترفند براي تخلفات تغيير کاربري در طرح هادي بوده است:« افشار با اشاره به طرح‌هاي هادي روستايي اظهار داشت: در اين بحث، زمين کشاورزي را داخل طرح قرار مي‌دادند و آن را از شمول قوانين ما خارج مي‌ساختند که براساس تفاهمنامه، ما و بنياد مسکن طي سال گذشته، الحاق جديد به روستاها صفر شده و ما در حال بازنگري هستيم تا زمين‌هايي را که به شکل نادرست الحاق شده‌اند، پس بگيريم  »(www. tofannews.ir). در مورد تفاهم نامه ي مورد بحث بعداً بحث خواهيم ديد که اين تفاهم نامه نيز هنوز حل کننده ي مشکل نيست و اشکالات اساسي دارد.

توالي فاسد همين تبصره و تخلفاتي که در پوشش آن انجام مي شد پس از حدود يک دهه (از سال 1385 تاريخ تصويب اين قانون) به ويژه در استان هاي شمالي کشور چنان بحران آفرين شده است که سرانجام تفاهم نامه اي بين بنياد مسکن و جهاد کشاورزي در اواخر سال 1393 بسته شد که بر اساس آن سرانجام تبصره ي 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي در عمل( و نه در اصل قانوني آن) منتفي شده است. در اين تفاهم نامه آمده است که :« هر گونه الحاق اراضي به محدوده قانوني مصوب روستاها بايد به تصويب مرجع ذيربط طرحهاي هادي روستايي برسد. ضمنا مطابق قوانين موجود در صورتيکه اراضي مورد نظر داراي کاربري کشاورزي باشند ،اخذ مجوز از کميسيون تبصره ماده يک قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها الزامي است». در واقع پيش از اين بر اساس تبصره -5 ماده- 1 قانون حفظ کاربري اراضي، مجوز گرفتن از کميسيون تبصره - 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي که جهاد کشاورزي هم در آن عضويت دارد منتفي شده بود[8]. رئيس بنياد مسکن انقلاب اسلامي نيز در رابطه با همين تفاهم نامه گفته است که :« اين تفاهم‌نامه همکاري مشترک ميان ما و سازمان امور اراضي کشور يک سرآغاز و همکاري گسترده در سطح استان‌ها از امروز است... عمده اين همکاري بر اين پايه است که ما از اين به بعد تغيير کاربري‌هاي اراضي داخل طرح‌هاي هادي روستايي را با موافقت سازمان امور اراضي انجام خواهيم داد[يعني قبلاً با موافقت  امور اراضي انجام نمي داديم] و با آنها هماهنگ خواهيم شد.رئيس بنياد مسکن تأکيد کرد: تلاش خواهيم کرد از اين پس براي حفظ اراضي کشاورزي و باغات همکاري بيشتري با سازمان امور اراضي کشور داشته باشيم، پس تفاهم‌نامه امروز مي‌تواند در انجام اين مهم ما را بسيار کمک کند»( www.irna.ir 28/11/1393) .

 مشکلات تفاهم نامه

تفاهم نامه بين بنياد مسکن انقلاب اسلامي و سازمان امور اراضي که تاريخ 28 /11/ 1393 را پاي خود دارد با وجود گامي مفيد و موثر که البته دير هنگام صورت گرفته و به نظر مي رسد در دوسال اخير با فعال شدن نهادهاي غير دولتي در فضاي عمومي و کشاندن اين فاجعه به  سطح عمومي و فشار بر اين نهاد ها انعقاد يافته، واجد اشکالاتي است که به احتمال زياد برطرف کننده ي مشکلات کنوني در ساخت و ساز و تغيير کاربري و همچنين توسعه ي روستايي نخواهد بود[9]. براي آن که اشکالات را به صورت کلي بيان نکرده و به طور دقيق آن را نشان داده باشيم ، به چند نکته از متن اين تفاهم نامه اشاره مي شود.

 نخست، اين که در بند «ج» اين تفاهم نامه، ذکر شده است که « بر اساس شيوه نامۀ نحوۀ بررسي و تصويب طرح هاي هادي روستايي، هرگونه الحاق اراضي به محدودۀ قانوني مصوب روستاها بايد به تصويب مرجع رسيدگي ذيربط طرحهاي هادي روستايي برسد».[10] چنان که پيداست سازمان امور اراضي در اين تفاهم نامه به جهاد کشاورزي قبولانده است که همچنان طرح هاي هادي روستايي نه زير نظر شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و کارگروه هاي تخصصي آن بلکه در مرجع رسيدگي کننده ي کنوني آن يعني کميسيوني که در ماده ي 194 قانون برنامه پنجم تعبيه شده و در آن اعضاي غير متخصص در امورمنابع طبيعي حضور دارند، تاييد و تصويب شود. به عبارت ديگر جهاد کشاورزي در الحاق اراضي کشاورزي به درون محدوده ي طرح هاي هادي روستايي به نوعي دخالت چنداني نخواهد داشت.[11]

   دوم، اين که در بند «ل» اين تفاهم نامه آمده است که « مقرر شد کاربري باغهاي داير در محدودۀ مصوب طرحهاي هادي روستايي در وضعيت موجود حفظ و تثبت گرديده و در صورت دريافت تقاضاي تغيير کاربري آنها، بنياد اينگونه موارد را از واحدهاي ذيربط سازمان استعلام نمايد. سازمان[امور اراضي] موظف است ظرف مدت يک ماه از تاريخ وصول استعلام، پاسخ خود را اعلام و ارسال نمايد. عدم ارسال، ظرف مدت مذکور به منزله تاييد استعلام تغيير کاربري است»( تاکيد از ماست). پيداست که روح حاکم بر اين بند به گونه اي تدوين شده است که گويي بنياد در حاليکه خود را در همين تفاهم نامه « متولي توسعه و عمران روستايي» مي داند، در خصوص تغيير کاربري باغ هاي داير در محدوده ي طرح هادي، نه فقط وظيفه اي تقبل نمي کند بلکه تا حدودي وظيفه ي تسهيل کننده و فشار بر امور اراضي را نيز به عهده دارد. در اين رابطه تاکيد شده است که اين سازمان امور اراضي است که بايد ظرف مدتي معين نظر خود را اعلام نمايد و چنان چه در مدت تعيين شده اعلام نکند، اين به منزله ي تاييد تغيير کاربري زمين کشاورزي تلقي خواهد شد. با وجود تبصره – 5 ماده- 1 قانون حفظ کاربري اراضي اين البته يک گام بزرگ به جلو است که تغيير کاربري زمين هاي کشاورزي و باغ در درون محدوده ي روستا در تفاهم نامه منوط به نظر سازمان امور اراضي شده است. اما ابهام بزرگ در اين بند از تفاهم نامه اين است که مشخص نيست« واحدهاي ذيربط سازمان» که بنياد از آن استعلام کرده و بايد ظرف يک ماه پاسخ بنياد را در خصوص تغيير کاربري بدهد کدام واحد سازمان امور اراضي است. بررسي هاي ميداني نشان مي دهد که اين واحد همان واحد شهرستاني امور اراضي جهاد کشاورزي است. همين بررسي ها بازهم نشان مي دهد که اگر چه وضعيت تغيير کاربري با انعقاد اين تفاهم نامه بسيار کاهش يافته و تا حدودي نظارت و کنترل سازمان جهاد کشاورزي و امور اراضي بر اين زمين ها افزايش يافته است ليکن استعلام از واحدهاي ذيربط شهرستاني به دليل آن چه ما آن را ارجح شمردن منافع محلي بر منافع منطقه اي و به ويژه منافع ملي مي ناميم، بازهم تغيير کاربري هاي اين زمين ها را دستخوش عدم نظارت مسئولانه و مطابق منافع ملي و منطقه اي کرده است.

 سوم، اين که اين تفاهم نامه اگر چه گامي است به جلو و مي تواند در کاهش تغيير کاربري هاي زمين کشاورزي و ساخت و سازهاي غير مجاز موثر و مفيد باشد( چنان که در همين مدت بر اساس بررسي هاي ميداني چنين بوده است) ليکن ضروري است اولاً شيوه نامه ي بررسي و تصويب طرح هاي هادي در نهاد مهم شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان و با بررسي فني دو کارگروه هاي تخصصي آن يعني امور زيربنايي – شهر سازي و کارگروه آمايش،و محيط زيست و توسعه ي پايدار آن انجام گيرد. ثانياً، به جاي اين تفاهم نامه ، تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي که جهاد کشاورزي را از نظارت بر زمين هاي کشاورزي داخل محدوده ي طرح هادي مصلوب الاختيار کرده، طي ماده واحده اي لغو شود . و سرانجام اين که متولي توسعه ي روستايي بايد نهادهاي مسئول دولتي بوده که در قبال اشتباهات خود در مجلس شوراي اسلامي و نزد افکار عمومي و نهادهاي مدني پاسخگو باشند.

1 . 2 .  ماده 194 قانون برنامه پنجم

در فصل« توسعه روستايي» قانون برنامه پنجم و از جمله در ماده 194 آن و به ويژه در آيين نامه ي اجرايي اين ماده، نکاتي تعبيه شده که تاثير فراواني بر ساخت و ساز و تغييرات کاربري زمين در محدوده ي روستا داشته است. مفادي از مهمترين بندهاي اين ماده از قانون برنامه ي پنجم که سبب مشکلاتي در ساخت و ساز و تغيير کاربري شده به شرح زير است:

 1 . 2 . 1 . تعيين محدوده ي روستا بدون دخالت شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان

    مطابق بند «ف» ماده – 194 قانون برنامه پنجم، تهيه طرح هادي روستايي و تعيين محدوده هاي روستا بدون دخالت « شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان» به يک گروه از نهادهاي محلي واگذار شده که بيشتر در ساخت و سازها و تغييرات کاربري محل، ذينفع هستند:

« بندف ـ تهيه طرحهاي هادي روستايي و تعيين محدودۀ روستاها در سراسر کشور با پيشنهاد کارشناسان فني، زير نظر بنياد مسکن و تأييد بخشداري هر بخش و با اطلاع دهياران و رؤساي شوراي اسلامي روستاها و تصويب آن در کميته‌‌اي متشکل از رئيس بنياد مسکن انقلاب اسلامي استان به‌عنوان رئيس، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماينده سازمان مسکن و شهرسازي استان، رئيس بنياد مسکن انقلاب اسلامي شهرستان، نماينده سازمان جهاد کشاورزي استان، نماينده معاون امور عمراني استانداري و رئيس شوراي اسلامي روستا به عنوان ناظر.

 تبصره ـ نماينده شهرداري شهري که روستا در حريم آن واقع است مي‌تواند به‌عنوان کارشناس و ناظر در جلسه کميته مذکور شرکت نمايد».

 چنان که پيداست اگر چه نماينده ي سازمان جهاد کشاورزي نيز در جمع تصويب کننده ي طرح هادي حضور دارد اما در عمل به دليل تک و تنها بودن در جمعي متفاوت، نظرش تاثيري در تصويب طرح نخواهد داشت. بعلاوه اين بند از قانون در واقع نظارت نهادهاي مهم منطقه اي را بر يکي از مهمترين محدوده هاي مديريت فضا ناديده مي گيرد. اين در حالي است که در هر استان يک نهاد مهم برنامه ريزي به نام « شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان» وجود دارد که تقريباً تمام طرح هاي مهم استان بدون تاييد آن تصويب نمي شود. مشخص نيست چرا طرح هادي روستايي از اين قاعده استثناء شده است. شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان متشکل از کارگروه هاي تخصصي هفتگانه از جمله دو کارگروه « امور زيربنايي و شهرسازي» و « آمايش سرزمين، محيط زيست و توسعه پايدار» است که بيش از هر نهادي در استان در خصوص مداخلات کالبدي و زيست محيطي و به ويژه مديريت فضا و منابع طبيعي صاحبِ نظر و تجربه است و بدون نظارت و نظرات اين دو کارگروه نمي توان طرح هايي که هدف اصلي شان مداخلات کالبدي و فضايي است، تهيه، تصويب و هدايت کرد. اين عدم نظارت سبب شده تا محدوده هاي روستايي تعريف و تحديد شده در طرح هاي هادي به ويژه در استان هاي شمال کشور بدون توجه به ميزان جمعيت و افزايش آن در افق طرح، گستره هاي وسيعي را در بر بگيرد که در دورن آن ها زمين هاي کشاورزي خارج از نظارت قانون قرار بگيرند. در بدبينانه ترين نگاه، گويي دست هاي پنهاني وجود داشته است تا همه چيز براي بورس بازي زمين هاي کشاورزي به مسيري سهل وآسان سوق داده شود.

1 . 2 . 2 .  مهاجرت معکوس از شهر به روستا

 يکي ديگر از مسايل پيش آمده در ساخت و سازها و تغيير کاربري هاي غير مجاز در سال هاي اخير، بند «د» ماده – 194 قانون برنامه پنجم است. در بند «د» ماده - 194 اين قانون از واژه ي پر ابهامي به نام « مهاجرت معکوس از شهر به روستا» صحبت شده که خود منشاء گرفتاري هاي جديد  در زمينه ي ساخت و سازهاي بي رويه، غير مجاز و تغييرات کاربري فراوان به ويژه در استان هاي منطقه ي ساحلي شمال شده است. در اين بند از قانون آمده است:« بند «د» : تدوين سياستهاي تشويقي در جهت مهاجرت معكوس «از شهر به روستا» و تثبيت نسبي جمعيت روستايي تا آخر سال اول برنامه[ ي پنجم]». در همين حال دولت دهم در آيين نامه اجرايي اين ماده از قانون پا را فراتر گذاشته و به تدوين و تصويب مفادي دست زده که همه گونه راه تخلف را در روستاهاي کشور به ويژه در استان هاي شمالي کشور که با انبوه تقاضاهاي «گردشگر- مالک» روبرو بوده، فراهم کرده است. براي اين بند از قانون در ماده – 12آيين نامه اجرايي ماده 194بر اقداماتي تاکيد شده است که در عمل براي بسياري از ساخت ‌و سازها ي غير قانوني و تغيير کاربري زمين، مجوزهاي قانوني ويرانگري صادر شده است:« ماده – 12 آيين نامه اجرايي ماده – 194:

« افراد ساکن در شهرها که متقاضي بازگشت و سکونت دايم در روستاهاي خارج از حريم شهرها (مهاجرت معکوس)باشند با تشخيص و تأييد مدير ارشد روستا [دهيار] و با رعايت ضوابط و مقررات مربوط مي‌توانند از حمايتهاي موضوع اين آيين نامه و تسهيلات احداث و يا مقاوم سازي مسکن و زمين روستايي برخوردار شوند»(تاکيد از ماست).

چنان که پيداست بر اساس ماده – 12 اين آيين نامه، اولاً هر فرد ساکن در شهرهاي کشور مي تواند متقاضي سکونت و خريد زمين در روستا باشد. البته مشروط بر اين که در روستا قصد «سکونت دايم» داشته باشد!. در واقع اگر خيلي خوش بين باشيم بايد بگوييم که قانون گذار هيچ تامل نکرده که مقصد فرد ساکن در شهر براي سکونت دائمي در روستا را چگونه مي‌توان اِحراز کرد. آيا نيت خواني از طرف مدير ارشد روستا که به تشخيص خود عمل مي کند مي تواند کافي باشد. بررسي هاي ميداني در منطقه ي ساحلي شمال نشان مي دهدکه نه فقط افراد ساکن در شهرها که در روستا فاقد زمين و بنا هستند بلکه هر فرد غير بومي نيز توانسته با استفاده از محمل « مهاجرت معکوس» به روستا و ادعاي سکونت دائم در آن، تحت حمايت به اصطلاح مدير ارشد روستا( که در همين قانون برنامه ي پنجم ديديم که اختيارات فراقانوني نيز پيداکرده)، به ساخت ‌و ساز روي زمين هاي کشاورزي مبادرت ورزد. اين شيوه ي عمل به ويژه در استان هاي شمالي کشور در تخريب زمين کشاورزي بسيار مخرب بوده است.

  ثانياً ، بر اساس اين آيين نامه، دهيار روستا که «مدير ارشد روستا» ناميده شده، مي تواند « به تشخيص» خود عمل کند. از اين رو دهيار نيز دست کم در مواردي از اختيارات خود به خوبي ! استفاده کرده است. به عنوان يک نمونه در روستاي حيران در شهرستان آستارا به گفته ي آقاي افشار رئيس امور اراضي وزرات جهاد کشاورزي:« دهيار موظف بوده که در زمان صدور پروانه نظر بنياد مسکن را مي‌گرفت و بعد اقدام به صدور پروانه مي‌کرد اما توجه نکرده و متخلف است. وي تأکيد کرد: اين دهيار همچنين با کساني که در داخل زمين‌هاي کشاورزي[خارج از محدوده ي طرح هادي] اقدام به ساخت و ساز کرده‌اند برخورد نکرده و به‌جاي اينکه پرونده آنها را به کميسيون ماده 99 ارسال کند، براي آنها پروانه صادر کرده است» ( www.tasnimnews.com7/6/94). به نظر مي رسد که آقاي افشار از متن کامل آيين نامه ي ماده 194 قانون برنامه ي پنجم اطلاع دقيقي نداشته است. در اين آيين نامه به دهيار اختيار داده شده است که مي تواند به تشخيص خود عمل کند. عين عبارت در ماده 12 اين آيين نامه نيز چنين است:« با تشخيص و تأييد مدير ارشد روستا».

 ثالثاً، مطابق ماده 12 همين آيين نامه ، دهيار يعني مدير ارشد روستا که زير نظر بخشدار عمل مي کرده نه فقط پروانه ساخت و ساز صادر مي کرده بلکه طبق همين بند از آيين نامه به تشخيص خود مي توانست براي فرد ساکن در شهرها که به روستا آمده، زمين فراهم کند يعني مجوز خريد زمين نيز بدهد و همچنين براي ساخت مسکن تسهيلات احداث مسکن يعني وام هاي کم بهره تدارک ببيند و آن را تاييد و به بانک اعلام کند.

   لازم است يادآوري شود که بررسي اقدامات اين مقامات محلي در منطقه ي ساحلي شمال به خوبي نشان داده است که منافع محلي تقريباً در همه جا بر منافع منطقه اي و ملي ارجحيت داشته است. به عبارت ديگر صرفنظر از منافع شخصي، مقامات محلي آن چه را منافع محلي(روستايي) ارزيابي کرده اند، آن را بر منافع منطقه اي و ملي ترجيح داده اند. اين تجربه اي است که مي تواند در واگذاري اختياراتي که در چارچوب منافع منطقه اي و ملي قرار دارد به مقامات محلي تامل بيشتري به عمل آورد.

بدين ترتيب ماده 194 قانون برنامه پنجم و به ويژه ماده 12 آيين نامه اي که دولت تدوين و تصويب کرده، زمينه هاي ساخت و سازها و تغييرات کاربري را در روستاهاي کشور به ويژه روستاهاي شمال کشور که تقاضا براي « گردشگر- مالک» بالاست به آساني فراهم کرده است.[12]

 

2 . ساخت و ساز و تغييرکاربري غير مجاز در قلمرو مديريتي دوم(محدوده و حريم شهر)

چنان که گفته شد قلمرو مديريتي دوم، قلمرو «محدوده و حريم شهر» هاست. براي تاکيد بيشتر لازم است تعريف اين محدوده را بر اساس ماده – 1 و ماده - 2  از « قانون تعريف محدوده و حريم شهر و روستا »که در سال 1384 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده، به لحاظ اهميت موضوع مجدداً تکرار کنيم:

«ماده – 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حد كالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دوره طرح جامع و تا تهيه طرح مذكور در طرح هادي شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازي در آن لازم‌الاجرا مي‌باشد. شهرداريها علاوه بر اجراي طرحهاي عمراني از جمله احداث و توسعه معابر و تأمين خدمات شهري و تأسيسات زيربنايي در چارچوب وظايف قانوني خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسيسات و ساير اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نيز به عهده دارند» .

 در ماده - 2 اين قانون، حريم شهر نيز تعريف شده است:

« حريم شهر عبارت است از قسمتي از اراضي بلافصل پيرامون محدودۀ شهركه نظارت و كنترل شهرداري در آن ضرورت دارد و از مرز تقسيمات كشوري شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننمايد.  به منظور حفظ اراضي لازم و مناسب براي توسعه موزون شهرها با رعايت اولويت حفظ اراضي كشاورزي، باغات و جنگلها ، هر گونه استفاده براي احداث ساختمان و تأسيسات در داخل حريم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهاي جامع و هادي امكان‌پذير خواهد بود .

نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسيسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حريم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حريم به استثناي شهرك‌هاي صنعتي (كه درهر حال از محدوده قانوني و حريم شهرها و قانون شهرداريها مستثني مي‌باشند ) به عهدة شهرداري مربوط مي‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غير مجاز در اين حريم شهر، تخلف محسوب و با متخلفين طبق مقررات رفتار خواهد شد» .[13]

 بدين ترتيب قلمرو مديريتي دومِ فضا در ايران به عهده ي شهرداري و مديريت شهري است. چنان که گفته شد اين محدوده اگر چه وسعت چنداني از سرزمين را به خود اختصاص نداده ليکن به لحاظ تمرکز جمعيت و سرمايه هاي ثابت، بزرگترين کانون هاي تمرکز انساني و اقتصادي کشور محسوب مي شود و سرشماري عمومي نفوس و مسکن سال 1390 تعداد شهرهاي کشور به معني نقاط داراي شهرداري را 1139 شهر ثبت کرده که در آن 6/53 ميليون نفر ساکن بودند[14]. پيداست اين تعداد جمعيت که 4/71 درصد کل جمعيت کشور را در بر مي گيرد، تنها در محدوده ي شهرها ساکن هستند و در حريم شهرهاي کشور که به طور عموم هميشه از تراکم بالاتري نسبت به ديگر نواحي روستايي برخوردارند نيز جمعيت قابل توجهي سکونت دارند. بر اساس يک مطالعه ي موردي توسط نگارنده براي استان گلستان( که هنوز منشر نشده)، سهم جمعيت حريم شهرهاي اين استان با تعريف يک شعاع سه کيلومتري بلافصل محدوده ي شهر، حدود 12 درصد کل جمعيت استان بوده است. مطالعه ي ديگري که در استان قزوين انجام شده، سهم جمعيت روستايي ساکن در حريم شهرهاي اين استان را 5/8 درصد به دست داده است.[15] برآورد ما در اين بررسي ميانگين حدود 10 درصد جمعيت کشور در درون حريم شهرهاي کشور  است.  بدين ترتيب مي توان گفت که در مجموع 81 درصد کل جمعيت کشور يعني حدود 61 ميليون نفر از 75 ميليون نفر جمعيت کل کشور در سال 1390 در قلمرو مديريتي دوم سکونت داشتند[16].

 ناگفته پيداست که محدوده و حريم شهرها به لحاظ برخورداري از تمرکز جمعيت و سرمايه ي ثابت و فضاي تجهيز شده براي کشور از اهميت بسيار زياد برخوردار است و بر خلاف دو محدوده ي مديريتي ديگر، نه فقط مهاجرپذير است بلکه به طور مستمر بر سهم جمعيت و وزنه ي اقتصادي آن نيز افزوده مي شود. از اين رو، زمين و رقابتي که بين کاربري ها در اين محدوده وجود دارد، حامل رانت هاي بسيار بزرگ است. در اين پهنه ي مديريتي، هر تصميمي در تغيير کاربري زمين متضمن رانت بزرگي است که براي سودجويان وسوسه برانگيز است. اگر « رانت » را سود و منفعتي بدانيم که بدون کار و شايستگي نصيب افراد حقيقي يا حقوقي مي شود، هر نوع تغيير کاربري زمين از کشاورزي به مسکوني و تجاري – صنعتي و يا حتا اداري، متضمن رانت و سود کلاني در محدوده و حريم شهرهاست . همين طور تغيير کاربري از مسکوني به تجاري نيز چنين رانتي به دنبال دارد. پيداست که هدف دستيابي به سودي بدون کار و شايستگي هدف بسياري از سودجويان و رانت جويان باشد که در اقتصاد رانتي ايران در سال هاي اخير به فراواني مشاهده شده است. بنابراين در اينجا نيز صرفنظر از عامل اجرايي که بسيار هم مهم و دخيل است، خلاء هاي قانوني يا خلاء هاي بالقوه قانوني که مسير و  مفري براي تخلف هاي ساخت و ساز غير مجاز و تغيير کاربري براي دستيابي به رانت هاي حاصل از اين تغيير بوجود آورده، در قلمرو مديريتي دوم معرفي مي شوند. بنابراين پرسش اين است که در اين قلمرو از مديريت، ساخت و ساز و تغيير کاربري غير مجاز چگونه اتفاق مي افتد؟ آيا نقص قوانين و يا شبه قانون در اين امر دخيل است؟ چنان که گفته شد تجربه نشان داده است که تخلفات ار مفرهاي شبه قانوني عمل مي کند. در اين بررسي کوشش شده از دو محمل شبه قانوني که عمده ترين مسيرهاي تخلف به حساب مي آيند نشان داده شود.

2 . 1 . قانون شهرداري ها و ساخت و سازهاي غير مجاز

چنان که مي دانيم يکي از قوانين اصلي که در قلمرو مديريتي دوم مبناي اقدامات مديريت اجرايي است، قانون شهرداري هاست که در تاريخ 11/4/1334 به تصويب مجلس شوراي ملي وقت رسيد اما به صورت مستمر در سال­هاي بعد با مفاد اصلاحي و الحاقي تکميل شد. از جمله در تاريخ­هاي زير:

  • 27/7/1345 (اصلاحي و الحاقي)
  • 7/9/1347 (اصلاحي)
  • 7/4/1351 (اصلاحي)
  • 17/5/1352 (الحاقي)
  • 29/7/1354 (اصلاحي)
  • 15/4/1355 (اصلاحي)
  • 6/8/1356 (الحاقي)
  • 1/12/1372 (الحاقي)
  • 11/3/1392 (اصلاحي)

 نسخه ي اصلاحي11/3/1392 که کامل ترين نسخه ي قانون شهرداري هاست، مبناي اين بررسي قرار گرفته است. پيداست که در بررسي حاضر از آخرين نسخه قانون تنها در مواد و مواردي که به ساخت و ساز و تغييرکاربري در محدوده و حريم شهرها يا به تعبير ما قلمرو دوم مديريت فضا در کشور ارتباط دارد، استفاده شده است.

لازم است يادآوري شود که قانون شهرداري ها در زمينه ي ساخت و ساز و زمين هاي شهري در ارتباط مستقيم با طرح هاي جامع و تفصيلي شهري قرار مي گيرند که از اواسط دهه ي 1340 در ايران تهيه و اجرا شده است. در اين طرح ها هدف دستيابي به طرح بلند مدت ده ساله اي است که در آن نحوه استفاده از اراضي و زونينگ شهر براي زون هاي مسكوني، ‌صنعتي، تجاري، اداري و كشاورزي، تاسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازهاي عمومي شهري، شبکه ي دسترسي ها، محل مراكز مهم نظامي، انتظامي، فرودگاهها، بنادر(درشهرهاي بندري) و ... تعيين مي شوند. پيداست که براي هرکدام از اين زون ها ضوابط و مقررات ناظر نيز تهيه و به تصويب مي رسد که شهرداري و وزارت مسکن و شهرسازي (امروزه راه و شهرسازي) در آن مجري و ناظرند.

اما ببينيم در قانون شهرداري ها در ارتباط با ساخت و سازها و ضوابط و مقررات تعيين شده در طرح هاي جامع شهري و تفصيلي چه تمهيداتي در محدوده و حريم شهرها در نظر گرفته شده و چگونه با وجود اين قانون باز هم ساخت و سازهاي غير مجاز و تغيير کاربري صورت تحقق به خود مي گيرد.

 2 . 1 . 1 . تبصره هاي ماده 100  قانون شهرداري و ساخت و سازهاي غير مجاز[17]

ماده- 100 قانون شهرداري­ها در بهمن ماه سال 1345 به صورت يک ماده ي الحاقي به قانون شهرداري ها اضافه شد. اين ماده تأکيد دارد که مالکين اراضي در داخل محدوده و حريم شهرها يعني قلمرو دوم مديريتي بدون مجوز از شهرداري حق هيچگونه اقدامي در جهت تفکيک اراضي يا عمليات ساختماني ندارند:

« ‌ماده ۱۰۰- مالکين اراضي و املاک واقع در محدودۀ شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفکيک اراضي و شروع ساختمان از شهرداري ‌پروانه اخذ نمايند. ‌شهرداري مي‌تواند از عمليات ساختماني ساختمان­هاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه به وسيله مأمورين خود اعم از آنکه ساختمان در زمين‌ محصور يا غير محصور واقع شده باشد جلوگيري نمايد(الحاقي 27/11/1345 تاکيد از ماست).

‌ تبصره -1 اين قانون در سال 1352 به شرح زير اصلاح شد که تا امروز به قوت خود باقي مانده است:« تبصره ۱ - در موارد مذکور که از لحاظ اصول شهرسازي يا فني يا بهداشتي، قلع تأسيسات و بناهاي خلاف مشخصات مندرج در پروانه، ضرورت‌ داشته باشد يا بدون پروانه شهرداري ساختمان احداث يا شروع به احداث شده باشد، به تقاضاي شهرداري موضوع در کميسيون­هايي مرکب از نمايندۀ ‌وزارت کشور به انتخاب وزير کشور و يکي از قضات دادگستري به انتخاب وزير دادگستري و يکي از اعضاي انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح ‌مي‌شود. کميسيون پس از وصول پرونده به ذينفع اعلام مي‌نمايد که ظرف ده روز توضيحات خود را کتباً ارسال دارد. پس از انقضاء مهلت مذکور‌ کميسيون مکلف است موضوع را با حضور نمايندۀ شهرداري که بدون حق رأي براي اداي توضيح شرکت مي‌کند ظرف مدت يک ماه تصميم مقتضي بر‌حسب مورد اتخاذ کند. در مواردي که شهرداري از ادامه ساختمان بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه جلوگيري مي‌کند، مکلف است حداکثر ظرف يک ‌هفته از تاريخ جلوگيري موضوع را در کميسيون مذکور مطرح نمايد، در غير اين صورت کميسيون به تقاضاي ذينفع به موضوع رسيدگي خواهد کرد. ‌در صورتي که تصميم کميسيون بر قلع تمام يا قسمتي از بنا باشد مهلت مناسبي که نبايد از دو ماه تجاوز کند تعيين مي‌نمايد. ‌شهرداري مکلف است تصميم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هر‌گاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا ننمايد شهرداري رأساً اقدام کرده و هزينه آن را ‌طبق مقررات آيين‌نامه اجراي وصول عوارض از مالک دريافت خواهد نمود. (اصلاحي 17/5/1352).

 بعد از انقلاب در ماده – 100 قانون شهرداري ها تغييراتي ايجاد شد و طي مصوبه اي در 27 /6/1358  شوراي انقلاب، تبصره هاي 2 تا 8 را که تا کنون مورد اجراست به آن اضافه کرد. در اين مصوبه برخي از تبصره هاي قبلي اين قانون اصلاح و برخي ديگر به آن اضافه شد. در تبصره هاي مصوب شوراي انقلاب، تبصره – 7 ماده - 100در ارتباط با مسئوليت مهندسين ناظر بناهاست که آنان را موظف به گزارش خلاف متخلفان ساخت و ساز کرده است. به عنوان مثال در اين تبصره مهندسان ناظر در محدوده و حريم شهرها به صراحت موظف شده­اند که هرگونه عدم  انطباق و مغايرت ساختمان­هايي که به نظارت آن­ها ساخته مي­شود را به شهرداري گزارش کنند:

« ‌تبصره 7 - مهندسان ناظر ساختمان‌ها مکلفند نسبت به عمليات اجرائي ساختمان‌هايي که به مسئوليت آن‌ها احداث مي‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با‌ مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فني ضميمه آن مستمراً نظارت کرده و در پايان کار مطابقت ساختمان با پروانه و نقشه‌ها و محاسبات ‌فني را گواهي نمايند. هر‌گاه مهندس ناظر برخلاف واقع گواهي نمايد و يا تخلف را به موقع به شهرداري اعلام نکند و موضوع منتهي به طرح در‌کميسيون مندرج در تبصره يک ماده ۱۰۰ قانون شهرداري و صدور رأي بر تخريب ساختمان گردد، شهرداري مکلف است مراتب را به نظام معماري و‌ ساختماني منعکس نمايد. شوراي انتظامي نظام مذکور موظف است مهندس ناظر را در صورت ثبوت تقصير برابر قانون نظام معماري و ساختماني‌حسب مورد با توجه به اهميت موضوع به ۶ ماه تا سه سال محروميت از کار و در صورتي که مجدداً مرتکب تخلف شود که منجر به صدور رأي تخريب ‌به وسيله کميسيون ماده ۱۰۰ گردد، به حداکثر مجازات مذکور محکوم کند. مراتب محکوميت از طرف شوراي انتظامي نظام معماري و ساختماني در‌پروانه اشتغال درج و در يکي از جرايد کثيرالانتشار اعلام مي‌گردد.

‌مأموران شهرداري نيز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت نمايند و هر‌گاه از موارد تخلف در پروانه به موقع جلوگيري نکنند و يا در مورد صدور گواهي‌ انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصيري شوند طبق مقررات قانوني به تخلف آنان رسيدگي مي‌شود و در صورتي که عمل ارتکابي مهندسان ناظر و ‌مأموران شهرداري واجد جنبه جزايي هم باشد از اين جهت نيز قابل تعقيب خواهند بود.

‌در مواردي که شهرداري مکلف به جلوگيري از عمليات ساختماني است و دستور شهرداري اجراء نشود مي‌تواند با استفاده از مأموران اجراييات خود و‌ در صورت لزوم مأموران انتظامي براي متوقف ساختن عمليات ساختماني اقدام نمايد».

چنان که پيداست قانون در تشخيص و قلع بنا هم صراحت دارد و هم ابزار شناسايي يعني مهندسين ناظر و ماموران شهرداري را موظف کرده تا تخلف ها را گزارش کنند و هر گونه قصوري از جانب عاملان نيز در قانون مستوجب مجازات شده است. بررسي هاي ميداني نشان مي دهد که نه مهندسان ناظر وظايف خود را براي تخلفات ساختمان هايي که بر آن نظارت مي کنند به درستي انجام مي دهند و نه شهرداري به طور دقيق مراتب را به نظام معماري و‌ ساختماني منعکس نمايد و در نتيجه شوراي انتظامي نظام مذکور نيز به وظايف تاکيد شده در قانون عمل نمي کند. پيداست که اگر اين مراحل قانوني به درستي اجرا شوند، دست کم در همان مراحل اوليه ي کارگاهي که ناظر ساختمان به تخلفات آگاهي پيدا مي کند مي توان از وقوف تخلفات و تغيير کاربري هاي غير مجاز جلوگيري به عمل آورد.

دفاتر اسناد رسمي نيز بر طبق تبصره- 8 ماده 100 شهرداري، بايد وضعيت تخلف ساختماني يا عدم تخلف را در سند قطعي و يا رهني صادره ذکر نمايند تا خريداران از آن مطلع شوند: « تبصره 8 ـ دفاتر اسناد رسمي مكلفند قبل از انجام معامله قطعي در مورد ساختمانهاي ناتمام گواهي عدم خلاف تا تاريخ انجام معامله را كه توسط شهرداري صادر شده باشد ملاحظه و مراتب را در سند قيد نمايند. در مورد ساختمانهائي كه قبل از تصويب قانون 6 تبصره الحاقي بماده صد قانون شهرداريها (24/11/1355) معامله انجام گرفته و از يد مالك اوليه خارج شده باشد، در صورتيكه مورد معامله كل پلاك را شامل نگردد، گواهي عدم خلاف يا برگ پايان ساختماني الزامي نبوده و باثبت و تصريح آن در سند انجام معامله، بلا مانع مي باشد . در مورد ساختمانهائي كه قبل از تاريخ تصويب نقشه جامع شهر ايجاد شده، در صورتيكه اضافه بناء جديدي حادث نگرديده باشد و مدارك و اسناد نشان دهنده ايجاد بنا قبل از سال تصويب طرح جامع شهر باشد يا ثبت و تصريح مراتب فوق سند مالكيت انجام معامله بلا مانع مي باشد» .

همچنين در همين رابطه بر اساس قانون اصلاح ماده – 101 قانون شهرداري در سال 1390 به ادارات ثبت اسناد و املاک توصيه شده است که: «حسب مورد، دادگاه‌ها موظفند در موقع دريافت تقاضاي تفکيک يا افراز اراضي واقع در محدوده و حريم شهر‌ها، از سوي مالکين، عمل تفکيک يا افراز را بر اساس نقشه‌اي انجام دهند که قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد. نقشه‌اي که مالک براي تفکيک زمين خود تهيه نموده و جهت تصويب در قبال رسيد، تسليم شهرداري مي‌نمايد، بايد پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مربوط به خدمات عمومي از کل زمين، از طرف شهرداري حداکثر ظرف سه ماه تأييد و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرر و عدم تعيين‌ تکليف از سوي شهرداري، مالک مي‌تواند خود تقاضاي تفکيک يا افراز را به دادگاه تسليم نمايد. دادگاه با رعايت حداکثر نصاب­هاي مقرر در خصوص معابر، شوارع و سرانه‌هاي عمومي با أخذ نظر کميسيون ماده (۵)، به موضوع رسيدگي و اتخاذ تصميم مي‌نمايد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصيلي در چهارچوب ساير ضوابط و مقررات، به موضوع رسيدگي و رأي مقتضي صادر مي‌نمايد».

چنان که پيداست قانون شهرداري تا اينجا هر گونه مسير تخلف در محدوده و حريم شهر را بسته است و وقوع تخلف تنها بايد به طور آشکار از جانب تخلف مجريان و يا چشم پوشي عمدي يا غير عمدي آنان صورت گيرد. اما در قانون علاوه بر ارجاع به کميسيون ماده – 5 (که در صفحات بعد بدان پرداخته مي شود)، تبصره هاي الحاقي جديدي در سال 1358 گنجانده شده که راه تخلفات شبه قانوني را باز مي گذاشت.

  چنان که گفته شد در تاريخ 27/6/1358 تبصره هاي 2 تا 8 ماده - 100  به تصويب شواري انقلاب رسيد که اجراي آن تا امروز به قوت خود باقي ست. در برخي از اين تبصره هاي تصويب شده، امکان تخلفات ساختماني تا حدودي گشود شده است. زيرا در اين تبصره ها جريمه مي توانست جايگزين قلع و قمع بنا شود. از جمله و به ويژه در تبصره ي – 2 اين الحاقيه در مورد کاربري هاي مسکوني آمده است که :

« در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت زير بناي مندرج در پروانه ساختماني واقع در حوزه استفاده از اراضي مسكوني، كميسيون[مندرج در تبصره ي - 1 ] مي تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعيت ملك از نظر مكاني ( در بر خيابان هاي اصلي يا خيابانهاي فرعي و يا كوچه بن باز يا بن بست)، راي باخذ جريمه اي كه متناسب با نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفي باشد تعيين و شهرداري مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جريمه اقدام نمايد( جريمه نبايد از حداقل يك دوم كمتر و از سه برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر متر مربع بناي اضافي بيشتر باشد). در صورتيكه ذينفع از پرداخت جريمه خودداري نموده[باشد]، شهرداري مكلف است مجددا پرونده را بهمان كميسيون ارجاع و تقاضاي صدور راي تخريب را بنمايد كميسيون در اين مورد نسبت بصدور راي تخريب اقدام خواهد نمود».

عيناً همين حکم در مورد اراضي با کاربري تجاري، صنعتي و اداري نيز در تبصره ي – 3 صادر شده است:

« تبصره 3 ـ در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج ساختماني واقع در حوزه استفاده از اراضي تجارتي و صنعتي و اداري كميسيون مي تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعيت ملك از نظر مكاني ( در بر خيابانهاي اصلي يا خيابانهاي فرعي و يا كوچه بن باز يا بن بست) راي باخذ جريمه اي كه متناسب با نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و نوع ساختمان از تظر مصالح مصرفي باشد تعيين و شهرداري مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جريمه اقدام نمايد (جريمه نبايد از حداقل دو برابر كمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر متر مربع بناي اضافي ايجاد شده بيشتر باشد). در صورتي كه ذينفع از پرداخت جريمه خودداري نمود شهرداري مكلف است مجددا پرونده را بهمان كميسيون ارجاع و تقاضاي صدور راي تخريب را بنمايد». كميسيون در اين مورد نسبت به صدور راي تخريب اقدام خواهد نمود».

تبصره ي – 4 الحاقي در مورد بناهاي بدون پروانه نيز اخذ جريمه توسط شهرداري را جايگزين قلع بنا و تخريب کرده است و تخريب را به عنوان عاملي براي دريافت جريمه متذکر شده است :

« تبصره 4 ـ در مورد احداث بناي بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضي مربوطه در صورتيكه اصول فني و بهداشتي و شهرسازي رعايت شده باشد كميسيون مي تواند با صدور راي بر اخذ جريمه بازاء هر متر مربع بناي بدون مجوز يك دهم ارزش معاملاتي ساختمان يا يك پنجم ارزش سرقفلي ساختمان در صورتيكه ساختمان ارزش دريافت سرقفلي داشته باشد هر كدام كه مبلغ آن بيشتر است از ذينفع بلا مانع بودن صدور برگ پايان ساختمان را بشهرداري اعلام نمايد . اضافه بنا زائد برتراكم مجاز بر اساس مفاد تبصره هاي 2و3 عمل خواهد شد»( همه جا تاکيد از ماست).

پيداست در زماني که شهرداري ها در عمل از نظر تامين منابع مالي، نهادي خودکفا محسوب مي شوند و بايد روي پاي خود بايستد و هيچ مرجع ديگري در خصوص منابع جاري و عمراني کمکي به شهرداري نمي کند( يا دست کم منابع تامين مالي را تضمين نمي کند)، اخذ جريمه تقريباً در اکثر موارد جايگزين قلع  و قمع بنا مي شود و تخريب بناهاي خلاف، تنها به زماني محول مي شود که اخذ جريمه با مشکل روبرو شده باشد. چنان که امروزه گفته مي شود که بين 50 تا 75 درصد کل منابع شهرداري ها از عوارض و تخلفات ساختماني تامين مي شود.

  بدين ترتيب در محدوده ي شهر و حريم آن نيز اخذ جريمه مي‌تواند جايگزين قلع بنا شود که با توجه به ذينفع بودن شهرداري مي‌تواند انگيزه هاي بيشتري براي انحراف از روح قانون باشد. به ويژه  اکنون که اکثر شهرداري ها با مشکل منابع مالي روبرو هستند، اين شکل از تامين منابع مالي شهرداري ها  در سراسر ايران يک روال معمول و جا افتاده شده است.

 

2 . 2 .  ساخت و ساز و تغييرات کاربري در کميسيون ماده 5

 اگر ماده – 100 قانون شهرداري موظف به تخريب بناي غير مجاز و يا اخذ جريمه است ، کميسيون ماده – 5  يد درازي در تغيير مصوبات طرح جامع و تفصيلي دارد. گفته شد که وزارت راه و شهرسازي ناظر بر اجراي طرح هاي جامع و تفصيلي شهرهاست. در ماده – 5 قانون تاسيس شورايعالي شهرسازي و معماري ايران که در سال 1351 به تصويب رسيده، کميسيوني تعريف شده که امروزه به «کميسيون ماده – 5 »معروف شده است. اين کميسيون البته در برخي از قوانين «کميسيون طرح تفضيلي » نيز خوانده مي شود. متن ماده- 5 قانون تاسيس شورايعالي در خصوص ماده - 5 به شرح زير است:

 « ماده ۵- بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست:

  •  استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت؛
  •  شهردار [ شهر مورد نظر]
  •  نمايندگان وزارت مسكن و شهرسازي[امروزه راه و شهرسازي]،
  • وزارت جهاد كشاورزي
  •  سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي
  •  همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذي ربط
  •  نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي شود.

تغييرات نقشه هاي تفضيلي اگر بر اساس طرح جامع شهري مؤثر باشد بايد به تأييد مرجع تصويب كننده طرح جامع (شوراي عالي شهر سازي و معماري ايران يا مرجع تعيين شده از طرف شوراي عالي) برسد.

تبصره ۱- بررسي هاي فني اين كميسيون برعهدۀ كارگروه (كميته) فني كميسيون متشكل از نمايندگان كميسيون و مشاور طرح تفصيلي شهر مي باشد.

تبصره ۲- دبيرخانه كميسيون در سازمان مسكن و شهرسازي[راه و شهرسازي] استان مي باشد.(تاکيد از ماست). [18]

 چنان که پيداست تنها مرجع قانوني «تغييرات» در طرح جامع و تفصيلي شهرها(پس از تصويب اين طرح ها) و  چنان که در قانون گفته شده در صورتي که اين تغييرات ضروري و موثر باشد، کميسيون ماده- 5 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري است. شايد به همين دليل است که در برخي موارد از اين کميسيون به نام کميسيون طرح تفصيلي شهر نيز نام برده مي شود. پيداست که اين نهاد قانوني يکي ديگر از عواملي است که اکنون نقش بزرگي در تغييرات کاربري و ساخت و ساز در درون محدوده و حريم شهرها يعني قلمرو دوم مديريتي کشور پيدا کرده است. اين کميسيون اکنون نقش بسيار مهمي در تغييرات طرح تفصيلي و جامع شهرها پيداکرده و مي تواند در تصميمات خود هم بر تراکم محلات شهري بيفزايد و هم دستور تغيير كاربري هاي شهري بدهد. تغييراتي که اين کميسيون در شهرها با صدور مصوبات خود ايجاد مي کند  در برخي موارد چنان است که پس از چند سال، گاه ساختار شهري با آن چه در طرح جامع و تفصيلي توسط مشاور طراحي شده و به تصويب رسيده، شباهت اندکي پيدا مي کند. به عنوان مثال يک مطالعه ي موردي در شهرگرگان نشان مي دهد که از ابتداي سال 1380 تا پايان 1386 تعداد1024 مصوبه توسط اين کميسيون در خصوص اصلاح طرح جامع و تفصيلي به تصويب رسيده است. همين بررسي نشان مي دهد که تغييرات گسترده در برخي از محلات جديد طراحي شده، ساختار و عملکرد شهري با آن چه در ابتداي طراحي آن توسط مشاور انجام شده، شباهت اندکي پيدا کرده است(عيسي مهري 1388).[19]

مهمترين تصميماتي که در اين کميسيون گرفته مي شود در خصوص تراکم ساختماني در سطح شهر و تغيير کاربري هاي شهري است. پيداست که در اين تصميمات رانت هاي بزرگي براي افراد حقيقي و حقوقي ايجاد مي شود. رانت هايي که در ايجاد آن تنها گروهي معدود از اعضاي سازمان هاي دولتي عضو اين کميسيون بدون نظارت مي توانند در ايجاد آن دخيل باشند. تصميماتي که ممکن است حتا از روي نيک انديشي و براي  بهبود عملکرد مناسب ساختارهاي شهري پيشنهاد شده باشد اما در عمل مي تواند موجب منافع برخي و مضار ديگر شهروندان شود.

 نکته ي ديگري که بايد يادآوري کرد اين است که سازمان حفاظت محيط زيست در کميسيون ماده – 5 در استان ها عضويت ندارد. طنز قضيه در اين است که حتا تهيه کنندگان طرح جامع و تفصيلي(مشاوران طرح يعني آگاه ترين متخصصان شهر و نماينده ي شهرسازان ) و سازمان نظام مهندسي در اين تصميمات حق راي ندارند. مهمتر از همه اين که ذينفعان اصلي يعني کساني که اين تصميمات مي تواند براي آنان خسارت هاي فراواني ببار آورد و آنان را از حقوق شهروندي محروم نمايد در اين کميسيون و مکانيزم تصميمات آن هيچ  اطلاع و دخالتي ندارند. تصور کنيد کميسيون چند نفره ي دولتي به همراه مديران شهري در يک جلسه تصميم بگيرند که در کوچه ي فرعي اجازه ساختن برجي بلند بدهند، آن گاه حقوق شهروندان بي دفاع ساکن در اين کوچه چگونه تضييع  خواهد شد.

تراکم ساختماني در درون شهرها از منظر شهرسازي داراي قواعد علمي مشخصي است که نمي توان در يک محفل غير کارشناسي و بدون نظر دينفعان احکام آن را صادر کرد. به عبارت ديگر تراکم ساختماني يک حق عمومي بر شهر است که  هر گونه تغييري در آن مي تواند به حقوق عمومي و فردي شهروندان تعرض نمايد. پيداست به دليل فقدان نهادهاي متشکل جامعه مدني مدافع حقوق شهروندان در شهر، به طور عموم افراد توده وار ساکن در اين نواحي کار چنداني نمي توانند در احقاق حقوق خود بنمايند و در نتيجه تصميم گيران در اين کميسيون هر کاري که بخواهند در چارچوب اين کميسيون مي توانند انجام دهند.

 با وجود همه ي دشواري هايي که در بالا ذکر شد به نظر مي رسد که قلمرو دوم مديريتي به طور نسبي بيش از دو قلمرو ديگر داراي ساز و کار منظم، شناخته شده و جا افتاده اي در مديريت فضاست. به نظر نگارنده اين وضعيت محصول تمرکز و نظارت از نزديک نهادهاي جامعه ي مدني در شهر است . نظارتي که در بسياري موارد به حقوق اعضاي اين جوامع در شهر نيز مرتبط است.

 3 . ساخت و ساز و تغييرکاربري غير مجاز در قلمرو مديريتي سوم

 قلمرو مديريتي سوم فضا در ايران بين حريم شهر و محدوده ي روستا  يعني بين قلمرو مديريتي اول و دوم واقع شده است.[20] چنان که پيش تر نيز گفته شد اين محدوده با وجود تمرکز اندک جمعيت، از نظر وسعت، بزرگترين محدوده ي مديريتي فضايي کشور است که در آن مهمترين منابع و ثروت طبيعي کشور توزيع شده است. مساحت اين محدوده را در يک برآورد خيلي کلي مي توان بيش از 96 درصد کل مساحت کشور دانست ولي جمعيت آن طي همين برآورد کلي حدود 3 درصد تخمين زده مي شود[21]. با اين حال چنان که گفته شد تقريباً تمام منابع طبيعي ارزشمند کشور اعم از زمينِ کشاورزي، جنگل، مراتع، منابع آب، منابع معدني، زيست بوم هاي حساسي که ميراث اکولوژيکي اين سرزمين است و غيره در آن واقع شده است. علاوه بر منابع طبيعي، بخشي از سرمايه هاي عمراني و فرهنگي – تاريخي کشور نيز در همين قلمرو  قرار گرفته است. پيداست که با توزيع اين منابع عظيم طبيعي و عمراني – فرهنگي کشور، حفظ و حراست از آن در زمينه ي ساخت و سازها، تغيير کاربري زمين و در يک کلام دستکاري نابجاي آن مي بايد بسيار هوشمندانه و در عين حال سخت گيرانه باشد ليکن به اعتبار تمام شواهد موجود، کمترين نظارت نسبت به دو قلمرو مديريتي ديگر براين پهنه حکمفرماست. در اين پهنه نه فقط تخلفات ساختماني و تغيير کاربري زمين هاي ارزشمند و ميرات معرفت الارضي کشور صورت مي گيرد بلکه زمين هاي متعلق به دولت اعم از جنگل، مراتع و منابع ديگر در چشم به هم زدني و با چشم بندي خارق العاده اي ! در مراجع رسمي به مالکيت اشخاص حقيقي و حقوقي در مي آيد. فرايندي که اکنون با عنوان هايي چون زمين خواري،کوه خواري، کوير خواري، درياخواري و غيره ، صفحات رسانه هاي ديداري و شنيداري ايران را پر کرده است.

  لازم است يادآوري شود که  اين پهنه ي مديريتي تحت مديريت سازمان هاي بخشي گوناگوني نظير وزارت جهاد کشاورزي ( براي زمين کشاورزي،جنگل و مراتع) ، وزارت نيرو ( براي رودخانه ها و منابع آب سطحي و زير زميني)، سازمان حفاظت محيط زيست( براي زيست بوم هاي حساس اکولوژيکي) ، ميراث ارزشمند تاريخي – فرهنگي زير مديريت سازمان ميراث فرهنگي و ... قرار دارد. همه ي اين سازمان هاي بخشي براي حفاظت و مراقبت از اين منابع طبيعي و تمدني کشور، قوانين ناظري نيز به تصويب رسانده و بر اساس آن  برنامه هاي اجرايي و نظارت خود را عملي مي کنند. از نظر نگارنده که اين قوانين را بررسي کرده مي تواند بگويد که قوانين موجود در حفظ و حراست از منابع طبيعي و  تمدني ارزشمند کشور در قلمرو مديريتي سوم مگر در مواردي معدود، مناسب و حساب شده تدوين شده است و اگر اراده اي مصمم و مدبر براي اجراي آن ها وجود داشته باشد، مي تواند در دست اندازي به اين منابع، بسياري از  دشواري هاي موجود را بر طرف نمايد. از  اين رو همان گونه که در آغاز اين نوشته گفته شد، « نقص» قانون هم وجود دارد ليکن اين « نقض» قانون است که به بحران کنوني مديريت فضا در ايران و هرج و مرجي که در آن حاکم شده، دامن زده است.

   با اين حال چون در اين بررسي هدف دستيابي به مکانيزم ساخت و سازها و تغييرات کاربري غير مجاز در قلمروهاي سه گانه ي مديريت فضا در ايران است، بررسي و شناخت مسير قانوني و شبه قانوني اين فرايند ضرورت پيدا مي کند. از اين رو در محدوده ي سومِ مديريتي، بررسي اجرا و محتواي دو ماده ي قانوني که در آن دو کميسيون ناظر نيز تعبيه شده و نظارت و کنترل بر ساخت و سازها و تغيير کاربري را به عهده دارد مورد بحث قرار گرفته است:

3 . 1 . کميسيون تبصره- 1 ماده - 1

 کميسيون تبصره – 1 ماده – 1« قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ ها»، مهمترين نهاد مجوز تغيير کاربري در خارج از محدوده و حريم شهرها و محدوده ي روستاها يعني همان قلمرو سومِ مديريتي است. چنان که در تبصره – 2 ماده – 10 آيين نامه احداث بنا تاکيد شده است که :«  مرجع صدور پروانه[ يعني استانداري ها و زير مجموعه ي آن يعني بخشداري ها و فرماندراي ها در خارج از حريم شهرها و محدوده ي روستا] مکلف است قبـل از هرگونه اقدام، نظريۀ کميسـيون تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها ـ مصوب1374ـ را اخذ نمايد». بنابراين لازم است ببينيم اين کميسيون از از نظر قانون از چه اعضايي تشکيل شده و چگونه و براساس چه فرايندي تصميم گيري مي کند.

 چنان که پيشتر نيز گفته شد، قانون« اصلاح قانون حفظ اراضي زراعي و باغ ها مصوب 1374» در سال 1385 از طريق لايحه اي که توسط دولت ارائه شده بود، در مجلس هم اصلاح شد و هم مفادي به عنوان الحاق به آن افزوده شد. در ماده – 1 اين قانون، دو مرحله براي تغيير کاربري زمين کشاورزي يعني «تشخيص» و « ضرورت» در نظر گرفته شده است. در خصوص تشخيص زمين کشاورزي، تبصره – 2 ماده – 1، منحصراً تصميم وزارت جهاد کشاورزي را ملاک و مبنا قرار داده است :

   « تبصره 2( اصلاحي): مرجع تشخيص اراضي زراعي و باغها، وزارت جهادكشاورزي است و مراجع قضايي و اداري، نظر سازمان جهاد كشاورزي ذي ربط را در اين زمينه استعلام مي نمايند و مراجع اداري موظف به رعايت نظر سازمان مورد اشاره خواهند بود. نظر سازمان جهاد كشاورزي براي مراجع قضايي به منزله نظر كارشناس رسمي دادگستري تلقي مي شود».

بدين ترتيب در تبصره – 2 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي، اين نظر انحصاري وزارت جهاد کشاورزي است که مبناي تشخيص اين که يک زمين کاربري کشاورزي دارد يا خير؟

اما پيش تر و در در تبصره – 1 ماده – 1  همين قانون، اين انحصار شکسته شده است و تصميم گيري در خصوص اين که تغيير کاربري زمين کشاورزي و يا جنگل و يا مرتع ضرورت دارد يا خير به يک کميسيون پنج نفره( معروف به کميسيون تبصره – 1 ماده – 1) اعطاء شده که در آن نماينده ي جهاد کشاورزي تنها به عنوان يک عضو از کميسيون است:

 « تبصره 1 (اصلاحي1385): تشخيص موارد ضروري تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ­ها در هر استان به عهده كميسيوني (موقت ) مرکب از :

  • رئيس سازمان جهاد كشاورزي،
  • مدير امور اراضي،
  • رئيس سازمان مسكن و شهرسازي،
  • مدير كل حفاظت محيط زيست آن استان،
  •  و يك نفر نماينده استاندار

مي‎باشد كه به رياست سازمان جهاد كشاورزي تشكيل مي‎گردد. نماينده دستگاه اجرايي ذي­ربط مي‎تواند بدون حق رأي در جلسات كميسيون شركت نمايد. سازمان جهاد كشاورزي موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاريخ دريافت تقاضا يا استعلام، مطابق نظر كميسيون نسبت به صدور پاسخ اقدام نمايد»( تاکيد از ماست).

 مي توان پذيرفت که ضرورت تغيير کاربري زمين کشاورزي تنها به تشخيص يک سازمان بخشي و منابع تحت اختيارش نمي تواند منطقي باشد ليکن تصميم گيري در جمعي معدود و تنها به تشخيص نهادهاي دولتي نيز مي تواند لغزنده باشد و تجربه نشان داده است که اين لغزندگي از دولتي به دولت ديگر و از سياستي به سياست ديگر نيز مي تواند کم يا زياد شود. در اينجا به نظر مي رسد که راي و نظر نهادهاي غير دولتي و سمن ها که مي توانند به نوعي نمايند نهادهاي خارج از دولت باشند نيز بايد مد نظر قرار مي گرفت. دست کم آگاهي آنان در مرحله ي پيش کارگاهي يعني مرحله اي که هنوز کارگاهي براي تغيير کاربري و احداث ساختمان انجام نگرفته باشد مي تواند به نفع جامعه باشد.

نکته اي که در اينجا مهم است و لازم است تاکيد شود( چرا که در قانون به روشني بيان نشده) اين است که اين کميسيون پنج نفره تنها در مورد ضرورت تغيير کاربري روي زمين کشاورزي تصميم گيري نمي کند بلکه در خصوص تمام زمين هايي که در پهنه ي قلمرو سومِِ مديريتي قرار گرفته اند( به تخمين ما حدود بيش از 96 درصد کل مساحت کشور است)، حق تصميم گيري دارد. به عبارت ديگر وقتي از جهاد کشاورزي استعلام مي شود و او بايد ظرف دو ماه پاسخ بگويد، اين پاسخ براي پرسشي است که از اين نهاد مي خواهد تنها مشخص کند که زمين مورد تقاضا جزو زمين هاي کشاورزي هست يا خير؟ اگر پاسخ جهاد کشاورزي اين باشد که زمين مورد تقاضا زمين کشاورزي است، پس اين تغيير بر طبق قانون حفظ کاربري اراضي نبايد انجام بگيرد مگر آن که کميسيون تعيين کننده ي ضرورت تغيير، به تغيير کاربري زمين راي داده باشد. زيرا در برخي موارد اين تصميم بنا به دلايلي که کميسيون براي آن ارائه مي کند مي تواند به تغيير کاربري زمين کشاورزي هم بينجامد. پس اگر کميسيون بنا به دلائلي به ضرورت تغيير کاربري رسيده باشد حتا مي تواند مجوز ساخت و ساز و تغيير کاربري روي زمين کشاورزي هم بدهد.

   اما چنان که گفته شد، اختيارات اين کميسيون بسيار وسيع تر از پهنه هاي مرتبط با زمين کشاورزي است. ما مي دانيم که زمين کشاورزي در کشور به طور ميانگين حدود 10 درصد کل زمين هاي کشور را به خود اختصاص مي دهد [22]. اما  اين کميسيون مي تواند در مورد پهنه ي بسيار بزرگ تري از کشور را که حدود 96 درصد اراضي کشور را در بر مي گيرد هم براي ساخت و ساز و هم تغيير کاربري تصميم بگيرد. بدين ترتيب جهاد کشاورزي در پاسخ به استعلام تنها در خصوص زمين کشاورزي اعلام نظر مي کند. در مورد تغيير کاربري ديگر زمين ها مثل جنگل، مراتع و غيره و ضرورت تغيير آن ها براي کاربري هاي ديگر و ساخت و سازهاي عمراني عام المنفعه و يا غيره اين کميسيون تبصره – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ ها ست که تصميم مي گيرد.[23]  پيداست که طبق تبصره – 1 اين قانون، مسئوليت تمام تصميمات در خصوص مجوز ساخت و ساز و تغيير کاربري زمين ها در سراسر قلمرو مديريتي سوم  را به عهده دارد و بايد پاسخگو باشد .

3 . 2 .  کميسيون تبصره 2 ماده 99 شهرداري ها

   کميسيون تعريف شده در اين ماده ي قانوني اگر چه در زمينه ي تغيير کاربري و مجوزهاي ساخت و ساز، وظايفي به عهده ندارد ليکن در جلوگيري از ساخت و سازهاي غير مجاز و تخريب آن ها در خارج از حريم شهرها ، نقش مهمي به عهده گرفته است. کميسيون مربوط به اين ماده ي قانوني موظف است تا هر گونه تخلف ساختماني در خارج از حريم شهرها را رصد کرده و اعمال قانون نمايد.

  چنان که پيشتر نيز گفته شد، قانون شهرداري ها در سال 1334 به تصويب رسيده اما از آن زمان تاکنون اين قانون هم اصلاح و هم تبصره ها و مفادي به آن الحاق شده است. از جمله در تاريخ اول اسفند ماه سال 1372، مجلس‌شوراي اسلامي قانون الحاق يک بند و 3 تبصره را به ماده 99 قانون شهرداري الحاق کرد. بر اساس تبصره – 2 ماده 99 اين الحاقيه، در خارج از حريم شهرها و محدوده ي روستاها يعني قلمرو مديريتي سوم نيز کميسيوني سه نفره تشکيل مي شود که موظف به نظارت بر ساخت و ساز ( همانند آن چه در ماده – 100 در درون محدوده و حريم شهرها انجام مي شود) بر اساس آيين نامه احداث بنا شده است:

«‌تبصره ۲ – ماده- 99 شهرداري: به منظور جلوگيري از ساخت و سازهاي غير مجاز در خارج از حريم مصوب شهر‌ها[24]و نحوه رسيدگي به موارد تخلف، کميسيوني مرکب از نمايندگان:

  •  وزارت کشور،
  •  قوه قضاييه
  • و وزارت مسکن و شهرسازي[امروزه راه وشهرسازي]،

در استانداري‌ها تشکيل خواهد شد. کميسيون حسب مورد و با توجه به طرح جامع (‌چنانچه طرح جامع به تصويب نرسيده باشد با رعايت ماده ۴ آيين‌نامه احداث بنا در خارج از محدودۀ قانوني و حريم شهر‌ها ( مصوب ۱۳۵۵) نسبت به‌ صدور رأي قلع بنا يا جريمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قيمت روز اعياني تکميل شده اقدام خواهد نمود. ‌مراجع ذيربط موظفند براي ساختمان­هايي که طبق مقررات اين قانون و نظر کميسيون براي آن‌ها جريمه تعيين و پرداخت گرديده، در صورت درخواست ‌صاحبان آن‌ها برابر گواهي پايان کار صادر نمايند. (الحاقي به قانون شهرداري ها مورخ 1/12/1372)(تاکيد از ماست).

چنان که پيداست در اين تبصره ي قانوني، چند نکته براي مديريت فضا و ساخت و ساز در قلمرو سوم مديريتي تعيين تکليف شده است:

 نخست اين که براي نظارت بر ساخت و سازهاي اين پهنه ي وسيع يک کميسيون متشکل از سه سازمان دولتي در هر استان( در استانداري) تشکيل شده است که در آن نماينده ي وزارت کشور، نماينده ي قوه ي قضاييه و نمايند وزارت راه وشهرسازي حضور داشته و تصميم گيري مي کنند.

دوم اين که در اين تبصره مشخص شده است که مبناي عمل قانوني اين کميسيون در نظارت بر ساخت و سازها در خارج از حريم شهرها ، در اصل ماده – 4 آيين نامه ي احداث بنا در خارج از محدوده قانوني و حريم شهر‌ها (مصوب ۱۳۵۵) خواهد بود ( که در شرايط کنوني با توجه به نسخه ي جديد اين آيين نامه بايد « طرح جامع ناحيه اي» و « مجموعه ي شهري»( اگر وجود داشته باشد) را نيز مبنا قرار دهد.[25]

و سوم اين که بازهم موضوع جريمه ي متخلفان در خارج از حريم شهرها و محدوده ي روستا همانند داخل محدوده و حريم شهرها، گزينه ي ديگري است که مي تواند جايگزين قلع و تخريب بنا شود.

 اما چنان که گفته شده، کميسيون تبصره – 2 ماده – 99 شهرداري مي بايد بر اساس ماده – 4 آيين نامه احداث بنا در خارج از محدوده ي قانوني و حريم شهر‌ها ( که اکنون نسخه ي جديد آن مصوب سال 1391 در دست اجراست) نسبت به‌ صدور رأي قلع بنا يا جريمه اقدام نمايد. بنابراين لازم است ببينيم که ماده – 4 آيين نامه چه ضوابط و مقرراتي براي ساخت و ساز در اين پهنه ي وسيع تعيين کرده است:

 «ماده – 4 :  ايجاد هرگونه بنا و تأسيسات در خارج از حريم شهرها و محدودۀ روستاها [ يعني دقيقاً همان محدوده ي مديريتي سوم ما]پس از رعايت مفاد طرحهاي توسعه و عمران (جامع) ناحيه‌اي و مجموعه شهري (در صورت وجود) با رعايت شرايط زير مجاز است:

الف) حريم قانوني نسبت به راهها و راه‌آهن، معادن، دريا، رودخانه، جنگلها، درياچه‌ها، تالابها، نهرهاي عمومي، قنوات و چاهها، مسيلها، خطوط و پايه‌هاي انتقال نيروي برق، خطوط ارتباطي و فيبر نوري و پايه‌هاي تأسيسات مخابراتي، پلها و تونلهاي واقع در مسير راهها يا تأسيسات عمومي و عمراني، لوله‌هاي انتقال نفت و گاز، سدها و کانالها و شبکه‌هاي آبياري، خطوط و لوله‌هاي آبرساني، تأسيـسات نظامي و انتظامي و امنيتي و مرزي، تصفيه‌خانه‌هاي آب و فاضلاب، سيل‌بندها، سيل‌گيرها، ابنيه و آثار تاريخي و طبيعي و تأسيسات هسته‌اي[26].

ب) ضوابط بهداشت عمومي و بهسازي و حفاظت محيط زيست.

ج) قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها ـ مصوب1374و اصلاحيه‌هاي بعدي آن.

د) اصول، ضوابط و معيارهاي پدافند غيرعامل.

هـ) ضوابط و مقررات سازمان حفاظت محيط زيست در مناطق چهارگانه و ضوابط و معيارهاي استقرار واحدها و فعاليتهاي صنعتي و توليدي موضوع تصويب‌نامه شماره 78946/ت39127هـ مورخ 15/4/1390 و اصلاحات بعدي آن.

و) آيـين‌نامه نصاب اراضي قـابل واگذاري به فعاليتـهاي مختلف در خـارج از حريم شهرها و محـدوده روستاها موضوع تصويب‌نامه شماره 79259/ت42849هـ مورخ 15/4/1390.

تبصره1ـ تعيين کاربري و ضوابط ساخت و ساز براي هر يک از انواع کاربريها و فعاليتها اعم از عرض گذر، نحوه استقرار بنا، سطح اشغال و تراکم ساختماني بايد به تصويب «شوراي برنامه‌ريزي و توسعه استان»[27] برسد.

تبصره2ـ محدوده مراکز سکونتي داراي جمعيت کمتر از 20 خانوار (آباديها) و روستاهاي فاقد دهيار از لحاظ احداث بنا و تأسيسات[نيز] مشمول ضوابط اين آيين‌نامه مي‌باشند.

تبصره3ـ در خصوص روستاهاي فاقد طرح هادي، ضوابط موقت با رعايت طرح توسعه و عمران (جامع) ناحيه‌اي مربوط و مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران توسط بنياد مسکن انقلاب اسلامي تهيه و ملاک صدور پروانه ساختماني قرار مي‌گيرد».( تاکيد از ماست)

چنان که پيداست تمام تمهيدات لازم براي حفظ منابع طبيعي و سازه هاي عمراني کشور و جلوگيري از ساخت و سازهاي غير مجاز که به منابع طبيعي و زيربنايي و فرهنگي کشور آسيب وارد مي کند، در اين بند از آيين نامه احداث بنا در خارج از حريم شهرها و محدوده ي روستا به عمل آمده است.

اما در همين حال تبصره ي – 3 اين ماده موضوعي را اعلام مي کند که داراي ابهام است. در اينجا فرض بر اين است که ما سه نوع روستا در کشور داريم. روستاهاي زير 20 خانوار و فاقد دهياري( که تکليف آن را در همين ماده روشن کرده و آن ها را مشمول اين ماده ي قانوني کرده است) ، روستاهايي که بالاي 20 خانوار بوده و داراي طرح هادي هستند. تکليف ساخت و ساز و تغيير کاربري براي اين گونه روستاها که ما آن را قلمرو اول مديريتي ناميده ايم نيز روشن است. اما روستاهايي که نه در گروه نخست هستند و نه در گروه دوم( يعني داراي طرح هادي) قرار مي گيرند، روستاهايي هستند که نه زير 20 خانوار هستند و نه داراي طرح هادي هستند. دراينجا هست که تبصره – 3 اين ماده اعلام مي کند که اين گونه روستاها بايد ضوابط و مقررات آن « توسط بنياد مسکن انقلاب اسلامي تهيه و ملاک صدور پروانه ساختماني قرار مي‌گيرد». پرسش اين است روستاهايي که فاقد طرح هادي هستند چرا در زمره ي همان روستاهاي ديگري که فاقد اين طرح هستند يعني روستاهاي کمتر از 20 خانوار و فاقد دهياري قرار نگرفته اند. مشخص نيست قانونگذار چه منظوري از اين تبصره ي قانوني داشته است. به احتمال زياد فرض شده است که اين روستاها داراي دهيار بوده و مي توانند در نظم و نسق بخشيدن به ضوابط و مقررات ساخت و ساز و نظارت بر آن زير نظر بنياد يعني متولي اصلي توسعه و عمران روستاها بهتر عمل کند. با اين حال مي توان پرسيد که آيا درست است که به صورت موقت توسط بنياد مسکن بدون مطالعه ي تخصصي براي آن ها ضوابط ساخت و ساز تهيه و سپس پروانه ي ساخت و ساز صادر شود. آيا تعدد نهادهاي صدور پروانه ي ساختماني موجب تخلفات قانوني و  باز شدن مسيرهاي گوناگون براي متخلفان نخواهد شد؟

3 . 2. 1 . بازهم جريمه جايگزين قلع بنا

    اما در قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ ها  يعني همان قانوني که کميسيون تبصره – 1 ماده – 1 آن مصدر مجوزهاي ساختماني در پهنه ي سوم است، نقطه عزيمتي براي بروز تخلفات نيز فراهم کرده است. در ماده – 2 همين قانون که در سال 1385 با اندکي تغيير اصلاح شده، دولت در منافع حاصل از تغيير کاربري اراضي زراعي، سهيم شده و همين سهيم شدن سبب تمايل بيشتر به اخذ جريمه به جاي قلع بنا شده است:

«ماده 2 (اصلاحي 1385) قانون سال1374: در مواردي كه به اراضي زراعي و باغ‎ها طبق مقررات اين قانون مجوز تغيير كاربري داده مي‎شود، هشتاد درصد (80%) قيمت روز اراضي و باغ‎هاي مذكور با احتساب ارزش زمين پس از تغيير كاربري بابت عوارض از مالكين وصول و به خزانه‎داري كل كشور واريز مي‎گردد.

تبصره 3(الحاقي): تقويم و ارزيابي اراضي زراعي و باغهاي موضوع اين قانون توسط كميسيون سه نفره‎اي متشكل از نمايندگان سازمان جهاد كشاورزي، استانداري، امور اقتصادي و دارايي استان در هر يك از شهرستانها انجام مي‎پذيرد»( تاکيد از ماست)[28].

 لازم است يادآوري شود که اين ماده قانوني در قانون حفظ کاربري اراضي زراعي سال 1374 نيز وجود داشت ولي در آن موضوع « تقويم» يا همان ارزش گذاري زمين به قيمت روز توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي تعيين و بايد به تصويب هيات وزريران مي رسيد.  اما قانون اصلاحي سال 1385 روند کار را براي تغيير کاربري تسهيل کرده! و کميسيوني از نمايندگان سازمان جهاد كشاورزي، استانداري، امور اقتصادي و دارايي در هر يك از شهرستانهاي استان که زمين در آن واقع شده تشکيل داده و اين در واقع يعني تسهيل و تصريح روند تغيير کاربري در عمل خواهد بود. به عبارت ديگر تقويم يا ارزش گذاري زمين براي تغيير کاربري را به هيات محلي سپرده و کار تغيير کاربري را بسيارآسان تر کرده و اين تغيير  قانون سبب شده تا در واقع به گونه اي منافع محلي بر منافع ملي و منطقه اي ارجح شمرده شود. چنان که پيشتر نيز گفته شده، تجربه ي سال هاي اخير نشان داده است که  وقتي در مواردي که منافع منطقه اي و ملي به نهادهاي محلي سپرده شده، منافع محلي بر منافع منطقه اي و ملي ارجح شمرده شده است. از اين رو در بسياري موارد دادن جريمه به قيمت روز جانشين قلع و قمع بنا و تغيير کاربري زمين در کشور شده است. به عبارت ديگر تعبيه اين ماده از قانون در عمل در بسياري موارد راه تخلفات را هم در سازمان هاي دولتي و هم غير دولتي گشوده است. بعلاوه تغيير قيمت زمين مورد تقاضا پس از تغيير کاربري چنان متفاوت و متضمن حاشيه سود بالاست که پرداخت 80 درصد قيمت روز نيز منافع زيادي براي صاحب ملک دارد.

  اما پرسش مهم اين است که مبلغ جريمه چگونه بايد هزينه شود. در  ماده - 4 قانون حفظ کاربري اراضي اگر چه  گفته شده که مبلغ جريمه به خزانه داري کل واريز و بايد صرف امورخدمات زيربنايي در کشاورزي شود:« ماده 4 ـ دولت مكلف است همه ساله اعتباري معادل هشتاد درصد (80%) از درآمدهاي موضوع اين قانون را در بودجه ساليانه وزارت جهاد كشاورزي منظور نمايد تا وزارت مزبور طبق ضوابط قانوني مربوطه به مصرف امور زيربنايي كشاورزي شامل:

  •  تسطيح اراضي،
  •  احداث كانال،
  • آبياري،
  • زهكشي،
  •  سدها و بندهاي خاكي،
  •  تأمين آب و احياي اراضي موات و باير
  •  و هزينه‌هاي دادرسي و اجراي اين قانون برساند و بيست درصد (20 % ) باقيمانده از درآمد موضوع اين قانون به منظور مطالعه و آماده‌سازي زمينهاي غيرقابل كشت و زرع براي توسعه شهرها و روستاها و ايجاد شهركها در اختيار وزارت مسكن و شهرسازي قرار مي‌گيرد». اما بررسي هاي ميداني نشان مي دهد  که اين مبالغ نه صرف امور کشاورزي شده و نه به اندازه ي کافي از متخلفان اخذ شده است!. به طور مشخص در دست کم استان مازندران يعني يکي از استان هاي داراي تغيير کاربري زياد کشاورزي، هيچ گزارشي از ميزان و مبلغ تخصيصي در اين مورد براي خدمات کشاورزي از طرف مراجع رسمي اعلام نشده است.  به عنوان مثال آقاي سيد حسين ميري مدير کل بازرسي استان مازندارن در تاريخ 4/4/1394 در زمينه ساخت و ساز و تغييرات کاربري در استان مازندران مصاحبه اي انجام داد و در اين مصاحبه اعلام کرد که «  بايد مطابق قانون و براساس کارشناسي دقيق، مبالغ مربوط به تغيير کاربري به قيمت روز اراضي پس از تغيير، محاسبه و دريافت گردد و به نص قانون، دولت مکلف است 80 درصد از درآمد ناشي از عوارض حاصله از تغيير کاربري‏ها را در حمايت از کشاورزي (زراعي و باغ‏ها) هزينه نمايد. طي ۸ سال گذشته ۵۸۵ هکتار اراضي زراعي و باغي دچار تغيير کاربري شده[29] . ميري ادامه داد: به عنوان نمونه قيمت هر متر اراضي زراعي و باغي در استان ۹ هزار تومان است که اگر بيشتر از آن خريداري شود باعث متضرر شدن خريدار مي‌شود ... وي افزود: از ۵۸۵ هکتار از راضي زراعي و باغي بايد ۵۷۰ ميليارد تومان عوارض[ بابت تغيير کاربري]گرفته مي‌شد در حالي که ۶ ميليارد تومان اخذ شده است http://newsneka.ir). 5/4/94 (.

بررسي ها در موارد گوناگون نيز نشان مي دهد که  مبالغ دريافتي مطابق همين قانون به گفته ي مسئولان؛ اولاً بسيار کمتر از  حد لازم بوده و ثانياً مقصد هزينه کرد آن در بسياري موارد نامعلوم است. در حاليکه در آيين نامه همين قانون در ماده – 17 تاکيد شده است که «  سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور موظف است به منظور اجراي ماده (4) اصلاحي قانون[ حفظ کاربري اراضي]، رديفهاي اعتباري مستقلي براي وزارتخانه‌هاي جهادكشاورزي و مسكن و شهرسازي اختصاص دهد و همه ساله درآمدهاي موضوع اين ماده را به ترتيب هشتاد درصد (80%) و بيست درصد (20 % )در بودجه سنواتي دستگاههاي يادشده منظور نمايد».

پس گفتار:

اين مقاله با هدف شناخت و درک مديريت فضا در ايران و بررسي قوانيني که در اين قلمروها بر ساخت و ساز و تغيير کاربري و به طور کلي مديريت فضا نظارت دارد،  نگاشته شده است. ما در اين بررسي سه قلمرو مديريتِ فضا در ايران را معرفي کرده و سپس قوانين ناظر بر هر کدام با تاکيد بر قوانين و ضوابط و مقرراتي که سبب ساز ساخت و سازها و تغييرکاربري غير مجاز و مديريت غير اصولي فضا شده را معرفي کرده ايم.

  در بررسي بالا سه قلمرو مديريت فضا يعني محدوده ي روستا در طرح هادي، محدوده و حريم شهرها و سرانجام فضاي بين اين دو قلمرو به عنوان قلمرو سوم معرفي شدند . در اين قلمرو ها برخي قوانين ناظر به ويژه قوانيني که در يک دهه ي اخير وضع شده اند به ساخت و سازهاي و تغيير کاربري هاي غير مجاز فرصت تخلف بيشتري داده است. مضاف بر اين، تعدد مراکز صدور پروانه ي ساختماني و مجوز هاي ساخت و ساز و تغيير کاربري که در برخي موارد از هيچگونه صلاحيت تخصصي نيز برخوردار نيستند، به  تخريب وسيع و گسترده ي منابع طبيعي و ارزشمند کشور منجر شده و برنامه ريزي فضايي کشور را دستخوش نابساماني کرده است. بررسي هاي  نظري و ميداني نشان داد که در بسياري موارد عملکرد مديران محلي بر پايه ي منافع محلي بوده و در اقدامات اجرايي خود در مديريت فضا همواره منافع محلي بر منافع ملي و منطقه اي ترجيح داده شده است. همچنين تفکري بر گروهي از مديران محلي و منطقه اي حاکم شده است که در آن با تاسي به سياست هاي توسعه ي اقتصادي و اشتغال زايي به تصريحي پوشيده و يا آشکار از اقداماتي حمايت مي کنند که در تحليل نهايي بر حفاظت از منابع طبيعي و آثار ارزشمند فرهنگي کشور، ارجحيت تام دارد.

با عنايت به پژوهش حاضر مي توان  دست کم به چند پيشنهاد مشخص براي بهبود مديريت فضا در قلمروهاي سه گانه ي مورد بحث در اين مطالعه اشاره کرد:

  • در قلمرو مديريت نخست يعني در محدوده ي روستاهاي کشور، توسعه و عمران روستايي با جمعيت و اهميت قابل توجه، از فقدان يک نهاد متولي پاسخگو و متخصص رنج مي برد و به نظر مي رسد لازم است براي جبران اين نقيصه « وزارت توسعه و عمران روستايي» در کشور تشکيل شود. 
  •  تهيه و تصويب طرح هاي هادي روستايي زير نظر نهاد شوراي برنامه ريزي و توسعه ي استان قرار گيرد.
  •  فرايند ساخت و ساز و تغيير کاربري غير مجاز هميشه مراحل پيش کارگاهي، کارگاهي و پس کارگاهي را طي مي کند. بايد يک نهاد پايش و ارزيابي زير نظر شوراي برنامه ريزي و توسعه استان ها بوجود آيد که با ثبت منظم و مستمر ساخت و سازها و تغيير کاربري در سه قلمرو مديريت فضا و گزارش مکتوب زمانبندي شده و مستمر به مراجع تصميم گيري در کميسيون هاي مرتبط با نظارت، به ويژه کمک نمايد تا تخلف در همان مرحله ي پيش کارگاهي متوقف شود.
  • بررسي ها نشان داده است که يکي از مهمترين کاستي هاي مديريت فضا در خصوص ساخت و سازها و تغييرات کاربري زمين در سه قلمرو مديريتي (به ويژه در خصوص ساخت و سازها و تغييرات کاربري زمين، خارج از مجوزهاي تحت نظارت قانون)، فقدان داده ها و اطلاعات مستند و قابل اتکا مثل بسياري ديگر از حوزه هاي اقتصادي و اجتماعي به معضلي بزرگ تبديل شده است. تشکيل يک بانک داده در چارچوب همان فرايند پايش و ارزيابي، بسيار ضروري است. در اين زمينه کمک سازمان امور اراضي استان ها، معاونت امور عمراني استانداري ها و سازمان راه و شهرسازي و بنياد مسکن انقلاب اسلامي بسيار کار ساز خواهد بود. ياد آوري اين نکته مهم است که هنوز هيچکدام از نهادهاي مسئول در اين زمينه آمار  دقيقي از ساخت و سازها و ميزان تغييرات کاربري غير مجاز زمين کشاورزي و يا جنگل در استان و کشور ندارند و اغلب با ارائه ي آمارهاي بسيار متفاوت، هم پژوهشگران و هم مقامات مسئول و تصميم گير در اين زمينه را دچار ابهام و سردرگمي کرده اند.
  • مراکز متعدد صدور پروانه در قلمروهاي سه گانه ي مديريتي در هر استان ساماندهي شوند و  ضمن سپردن اين مهم به يک نهاد مسئول و متخصص، نهادهايي مثل سازمان نظام مهندسي و سمن هاي مرتبط با امر محيط زيست، مداخلات کالبدي و منابع ارزشمند طبيعي نيز دست کم در آن نماينده اي ناظر داشته باشند.
  •  اگر چه قوانين موجود مرتبط با فضا در صيانت از منابع طبيعي و تمدني – فرهنگي  از  مضمون و محتواي مناسبي برخوردارند ليکن برخي نواقص و خلاء هاي قانوني براي سوء استفاده از قانون نيز در آن ها ديده مي شود که در بررسي حاضر به برخي از مهمترين آن اشاره شده است.  تغيير و يا اصلاح  اين قوانين و ضوابط و مقررات مي تواند به نظارت و کنترل ساخت وساز و تغيير کاربري هاي غير مجاز و مديريت فضا در اين قلمرو ها کمک نمايد.
  • در همين بررسي مشخص شد که با وجود نهادهاي نظارتي در سه قوه ي مقننه، مجريه و قضائيه، « نقض قانون» در ابعاد گسترده اتفاق افتاده و بعد از اين نيز مي تواند اتفاق بيفتد. يکي از ابزارهاي قابل توجه و بسيار موثر اين است که نهادهاي نظارتي غير دولتي در چارچوب قانون در عرصه ي عمومي فعال و آزاد باشند. چيزي که مي توانيم آن را« نظارت بر نظارت» بنايم. به نظر مي رسد که تنها « نظارت بر نظارت» است که  امکان کاهش سوء استفاده از برخي مفاد قانوني و شبه قانوني را فراهم مي کند.
  • يکي ديگر از ابزار هاي مهم نظارت و کنترل منابع طبيعي و ارزشمند کشور به ويژه در قلمرو سوم مديريتي، تهيه نقشه ي کاربري زمين هاي کشاورزي و جنگل در مقياس بزرگ است. وزارت جهاد کشاورزي پس از رويدادهاي مخرب يک دهه ي اخير و تخريب گسترده ي زمين هاي کشاورزي و جنگل، تهيه ي نقشه ي کاداستر کشاورزي با مقياس 1:2000را براي يک دوره ي پنجساله در دستور کار خود قرار داده است. اگر چه اين کار با تاخير دست کم بيست ساله انجام گرفته ليکن بسيار مغتنم است. هر چند تهيه ي پنجساله ي آن اندکي به شوخي شباهت دارد. با اين حال تجربه نشان داده است که فقط زمين هاي کشاورزي و پهنه هاي جنگلي کنوني نيستند که بايد حفاظت شوند بلکه خاک هاي ارزشمندي که هم اکنون به دلايل گوناگون و از جمله فقدان آب کشاورزي و يا دوري از سکونتگاه هاي کنوني به زير کشت نرفته اند و يا با ترفندهايي از کاربري داير به باير تبديل شده اند نيز بايد در زمره ي زمين هاي  مورد حفاظت باشند . اين امر مستلزم اين است که نقشه هاي کلاس خاک که براي دشت ها تهيه شده اند، براي تمام دشت ها و پهنه هاي با قابليت کشت تهيه و تکميل شوند و نقشه هاي کلاس خاک نيز علاوه بر نقشه هاي کاداستر کشاورزي، مبنايي براي تشخيص اراضي کشاورزي در قانون باشند.
 

[1] . در برخي از استان ها که در نواحي خشک و کويري تر قرار گرفته اند، اين ميزان به نزديک 60 درصد آبادي ها هم مي رسد. از جمله در استان سيستان و بلوچستان در همين سال58 درصدآبادي هاي داراي سکنه جمعيتي کمتر از 100 نفر داشته اند.

[2] . ناصر عظيمي، کاربري زمين در برنامه ريزي منطقه اي، نشر ژرف1390ص 50

[3] . اين نام گذاري تنها به منظور ساده کردن مفهوم تقسيمات فضاي مديريتي در کشور و مختص همين نوشته است و در نتيجه به معني نام گذاري رسمي و قانوني آن نيست. ترتيب اين قلمروها نيز  تنها از روي اندازه ي اين قلمروها انجام گرفته است.

[4] . اين برآورد از مساحي محدوده ي ساخته شده ي شهرها در چند طرح کالبدي منطقه اي توسط نگارنده به دست آمده است و بنابراين کاملاً حدودي  بوده و صرفاً براي به دست دادن حد و حدود مساحت و جمعيت اين قلمروها ارائه شده است .

[5] .  طبق تعريف آيين نامه نحوه ي بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمراني محلي و ناحيه اي و ... طرح هادي روستايي « عبارت است از طرحي که ضمن ساماندهي و اصلاح بافت موجود روستا، ميزان و مکان گسترش آتي و نحوۀ استفاده از زمين براي عملکرد هاي مختلف از قبيل مسکوني، تجاري و کشاورزي و تاسيسات و تجهيزات و نيازمنديهاي عمومي روستا بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح هاي ساماندهي فضا و سکونت گاههاي روستايي با طرح جامع ناحيه اي تعيين مي شود»

6. به‌گزارش خبرگزاري خانه ملت، بر اساس اصل 138 قانون اساسي کل کشور، هيأت‏وزيران‏ حق‏ دارد براي‏ انجام‏ وظايف‏ اداري‏ و تأمين‏ اجراي‏ قوانين‏ و تنظيم‏ سازمان‌هاي‏ اداري‏ به‏ وضع تصويب‏نامه‏ و آئين‏نامه‏ بپردازد، اما مفاد اين‏ مقررات‏ نبايد با متن‏ و روح‏ قوانين‏ مخالف‏ باشد. مطابق گزارش خانه ملت و سايت آن آيين نامه اجرايي ماده 194 قانون برنامه پنجم که توسط دولت تصويب شده، به همراه شمار زيادي از مصوبات دولت رد شده است. ولي اين اختيارات براي دهيار در ماده – 194 قانون برنامه ي پنجم از ابتداي اجراي اين برنامه اجرايي شده است.                                                        

[7] . لازم است يادآوري شود که آقاي افشار مدير کل امور اراضي نيز بر همان 160 هکتار اوليه در طرح هادي تاکيد دارد اما چنان که نماينده ي مجلس از آستارا اعلام کرده است بعداً 100 هکتار ديگر نيز به محدوده ي طرح هادي اضافه شده است. بررسي هاي ما نشان مي دهد که  ضميمه شدن اين 100 هکتار خوشبختانه با تغيير دولت در سال 1392 منتفي شده است.

[8] . تبصره ي – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربري اراضي تاکيد دارد که :« تشخيص موارد ضروري تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ­ها در هر استان به عهده كميسيوني (موقت ) مرکب از رئيس سازمان جهاد كشاورزي، مدير امور اراضي، رئيس سازمان مسكن و شهرسازي، مدير كل حفاظت محيط زيست آن استان و يك نفر نماينده استاندار مي‎باشد كه به رياست سازمان جهاد كشاورزي تشكيل مي‎گردد. نماينده دستگاه اجرايي ذي­ربط مي‎تواند بدون حق رأي در جلسات كميسيون شركت نمايد. سازمان جهاد كشاورزي موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاريخ دريافت تقاضا يا استعلام مطابق نظر كميسيون نسبت به صدور پاسخ اقدام نمايد».

 

[9] . انصاف اين است که بگوييم تغيير دولت هم سبب باز شدن فضا عمومي براي طرح مباحث اين چنيني شده و هم تحول در سطح مديران دولتي مسئول، زمينه ي پي گيري اين تخلفات را به نحو مناسب تري فراهم کرده است. اين تحول به طرز آشکاري فساد در اين زمينه را کاهش داده است. بنابراين اين تجربه نشان مي دهد که اگر دولت مي خواهد( که البته تمام شواهد نيز چنين نشان مي دهد) با فساد مبارزه کند راهي ندارد جز اين که عرصه ي عمومي را باز نگهدارد و سمن ها را آزاد در کنار خود داشته باشد.

[10] . براي متن کامل تفاهم نامه نگاه کنيد به سايت بنياد مسکن انقلاب اسلاميwww.bonyadmaskan.com

[11] . جهاد کشاورزي در کميسيون تصويب طرح هادي حضور دارد اما حضور اين نهاد در عمل به دليل عدم کفايت راي و حضور نهادهاي متعدد ديگر که نگاه غير حفاظتي به منابع طبيعي دارند، بي اثر خواهد بود.

[12] . پديده ي «گردشگر- مالک»  بدان معني است که گردشگر تمايل شديد دارد که  صاحب ملک در محل گردشگري باشد. اين پديده در سال هاي اخير به ويژه براي منطقه ي ساحلي شمال کشور متقاضيان زيادي پيدا کرده است. پديده ي گردشگر - مالک صرفنظر از عوامل ديگر اقتصادي موجد آن، در درجه ي نخست محصول فقدان آزادي هاي اجتماعي در حوزه ي عمومي است. بنابراين بسياري از اين متقاضيانِ برگشت به روستا و ساخت و ساز کنندگان در روستا اصولاً تمايلي به سکونت دايم در روستا ندارند بلکه همان گردشگر- مالکاني هستند که با اختيارات تعيين شده در آيين نامه براي دهيار، زمين و تسهيلات دريافت کرده و ساخت و ساز انجام داده و تغيير کاربري به ويژه در استان هاي شمالي با جاذبه هاي طبيعي بي بديل در کشور را سبب شده اند.

[13] .  در شکل 1.  محدوده و حريم شهر و ارتباط آن با ديگر قلمرو هاي مديريت فضا در ايران به صورت شماتيک نمايانده شده است.

[14] . تعداد شهرهاي کشور در پورتال وزارت کشور براي شهريور 1394 برابر 1242 شهر ثبت شده استmoi.ir/Portal/Home ) )

[15] . نگاه کنيد به : محمد احمدي، منطقه بندي کاربري ها و تناسب اراضي براي فعاليت هاي مختلف کشاورزي(جنگل، زراعت، باغ)، توسعه شهري و فعاليتهاي وابسته(مطالعه موردي استان قزوين)، استاد راهنما ناصر عظيمي، داشگاه آزاد واحد قزوين، دانشکده شهرسازي و معماري ايران1393. در اين مطالعه پژوهشگر تمام محدوده ها و حريم شهرهاي استان را بر روي نقشه ي استان قزوين به مقياس 1:25000 نشانده و سپس با استفاده از نقشه ي آبادي هاي سرشماري نفوس و مسکن سال 1390 ، جمعيت روستايي در حريم شهرها را به تفکيک محاسبه کرده است.

[16] . پيداست که اين برآورد تا مطالعه ي دقيق تر مي بايد با احتياط تلقي شود. به نظر نگارنده اين برآورد براي شمارجمعيت در حريم شهرها در ايران احتمالاً با خطاي 5 تا 10 درصد ممکن است روبرو باشد.

[17] . لازم است يادآوري شود که بعد از انقلاب اجراي ماده – 100 قانون شهرداري براي چند سال با اعتراض شوراي نگهبان از سال 1362 تا 1367 متوقف شد زيرا شوراي نگهبان معتقد بود که اختيارات مندرج در اين ماده در حوزه ي اختيارات حاکم شرع مي باشد. اما در سال 1367 با افزايش تخلفات ساختماني و مشکلات ناشي از آن مجدداً قانون شهرداري ها  با عامليت مديريت شهري به اجرا درآمد.

[18] . در مورد شهر تهران اين کميسيون داراي تفاوت هايي است که در اينجا مورد بحث نيست. به عنوان مثال سازمان حفاظت محيط زيست در کميسيون ماده – 5 در شهر تهران عضويت دارد ولي در استان ها ندارد.

[19] .  نگاه کنيد به : عيسي مهري، ارزيابي نقش کميسيون ماده – 5 در نظام برنامه ريزي کالبدي شهر گرگان( نمونه موردي شهرک تالار و سروش جنگل) ، پايان نامه کارشناسي ارشد، استاد راهمنا، ناصر عظيمي، دانشگاه آزاد واحد تهران مرکز، دانشکده هنر و معماري 1388

[20] . پيشتر در معرفي اين محدوده از قلمرو فضا، مبناي قانوني تعيين حد و حدود آن ارائه شد.

[21] . تذکر اين نکته ضرورت دارد که به تناسب افزايش شمار طرح هاي هادي روستايي، اين سهم مي تواند بازهم کاهش يابد . زيرا با افزايش شمار اين طرح ها، بخشي از روستاهايي که هم اکنون در قلمرو اول قرار ندارند به اين قلمرو مديريتي فضا ( محدوده ي روستا) تعلق مي گيرند و در نتيجه در حاليکه به سهم جمعيت محدوده ي روستا در طرح هاي هادي( قلمرو اول) افزوده مي شود، از سهم جمعيت مديريتي سوم کاسته مي شود.

[22] . در استان هاي شمالي کشور اين سهم بيشتر است.

[23] . البته در مورد جنگل ها که تغيير کاربري آن مجاز نيست، سازمان جنگل ها نظر مي دهد ليکن در آنجا نيز ضرورت تشخيص به همين کميسيون پنج نفره معطوف شده است. در واقع در همه ي موارد ضرورت به اين کميسيون واگذار شده است.

[24] . لازم است يادآوري شود که در آن زمان هنوز « محدوده ي روستا» به معني امروزي آن که توسط طرح هادي روستايي تعيين و تحديد مي شود وجود نداشت. بنابراين وقتي در اين تبصره از  « محدوده ي خارج از حريم شهرها» سخن به ميان آمده، امروزه به معني همان پهنه اي است که ما در اين بررسي قلمرو سوم مديريتي ناميده ايم و آن بين حريم شهر و محدوده ي روستايي تعيين شده در طرح هادي روستايي است.

[25]  . يادآوري اين نکته ضرورت دارد که اين آيين نامه که با استناد به ماده – 8 قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازي( مصوب 1353) در سال 1355 به تصويب هيات وزيران رسيده بود، در جلسه مورخ 10/2/1391 تغيير يافت و براي آن آيين نامه اي جديد نوشته و به تصويب رسيد. بنابراين اکنون کميسيون بر مبناي آيين نامه احداث بنا در خارج از محدوده و حريم شهرها مصوب 1391 عمل مي کند. با اين حال ماده – 4 آيين نامه جديد نيز با همان مضمون ماده – 4 قبلي ولي با تغييراتي تدوين شده است. بنابراين ارجاع به ماده – 4 آيين نامه قبلي همان مضمون ماده را در آيين نامه ي جديد نيز در بر مي گيرد.

[26] . براي تمام اين موارد به طور دقيق اين حريم ها در قوانين گوناگون مشخص شده است و کمترين شبهه اي در اين خصوص وجود ندارد.

[27] . در ماده – 2 و 3 آيين نامه ي اجرايي شوراي برنامه ريزي و توسعه آستان مصوب 3/6/1387 اعضاي اين شوار به شرح زير معرفي شده اند:

        ماده2ـ به منظور هماهنگي و تصميم‌گيري در امور برنامه‌ريزي، توسعه و عمران استانها و نظارت بر آنها و هدايت و تصويب طرحها در چهارچوب سياستها و برنامه‌هاي مصوب در كليه استانهاي كشور، شورا تشكيل مي‌شود.
        ماده3ـ اعضاي شورا به شرح زير مي‌باشند:
        1ـ استاندار (رييس)
        2ـ معاون‌برنامه‌ريزي استانداري (دبير بدون حق رأي)
        3ـ معاون عمراني استانداري.
        4ـ رييس سازمان امور اقتصادي و دارايي استان.
        5 ـ رييس سازمان مسكن و شهرسازي استان.
        6 ـ مديركل حفاظت محيط زيست استان.
        7ـ رييس سازمان بازرگاني استان.
        8 ـ مديركل راه و ترابري استان.
        9ـ رييس سازمان جهاد كشاورزي استان.
        10ـ رييس سازمان صنايع و معادن استان.
        11ـ رييس سازمان آموزش و پرورش استان.
        12ـ مديركل فرهنگ و ارشاد اسلامي استان.
        13ـ مديركل تعاون استان. 
        14ـ رييس شوراي هماهنگي بانكهاي استان.
        15ـ مديركل صدا و سيماي مركز استان.
        16ـ مديركل اطلاعات استان.
        17ـ مديركل تربيت بدني استان.
        18ـ رئيس سازمان بنياد شهيد و امور ايثارگران استان.
        19ـ مديركل دفتر روستايي استانداري.
        20ـ دو نفر صاحب نظر ترجيحاً از اساتيد دانشگاه به پيشنهاد استاندار و تصويب شورا (بدون حق رأي).
        21ـ يك نفر از نمايندگان مردم استان در مجلس شوراي اسلامي به انتخاب مجمع نمايندگان استان (بدون حق رأي).
        ماده4ـ  وظايف شورا براساس ماده (71) تنفيذي قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران موضوع ماده (83) قانون مي‌باشد.
        تبصره ـ موضوعات ارجاع شده توسط هيئت‌وزيران و شوراهاي عالي نيز در دستور جلسات شورا قرار مي‌گيرد.
        ماده5 ـ هنگام طرح مباحث مربوط به هر دستگاه اجرايي از مسئول آن دستگاه با حق رأي براي شركت در جلسه شورا دعوت به عمل مي‌آيد.
 

[28] . همين ماده در قانون سال 1374 به اين صورت آمده است:« : در مواردي كه به اراضي زارعي و باغ‎ها طبق مقررات اين قانون مجوز تغيير كاربري داده مي‎شود هشتاد درصد (80%) قيمت روز اراضي و باغ‎هاي مذكور با احتساب ارزش زمين پس از تغيير كاربري بابت عوارض از مالكين وصول و به خزانه‎داري كل كشور واريز مي‎گردد. نحوه تقويم[ نحوه ي قيمت گذاري] ارزش اراضي موضوع اين قانون توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي تعيين و به تصويب هيات وزريران خواهد رسيد»

 

[29] . منظور تغييرا ت کاربري هايي که طبق قانون و تبصره ي 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربري انجام شده است و نه تغيير کاربري هاي غير مجاز .

 

 

    نویسنده دکتر ناصر عظیمی، پژوهشگر مرکز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري ايران و مدیر گروه فرهنگ گیلان انسان شناسی و فرهنگ است و اين مقاله ي براي نخستين بار در بخش های «شهر و فرهنگ و معماري» سايت انسانشناسي و فرهنگ(anthropology.ir) منتشر مي شود. استفاده از آن با ذکر منبع مجاز خواهد بود.

فایل پی دی اف که  شامل همه شکل ها نیز می شود به پیوست است.

پیوستاندازه
PDF icon 30363-4.pdf725.03 KB

دوست و همکار گرامی


چنانکه از ​فعالیت های داوطلبانه کانون ​«انسان شناسی و فرهنگ» و ​مطالب منتشر شده​ در سایت آن​ ​بهره می برید و انتشار آزاد این اطلاعات ​و استمرار این فعالیت ها را مفید می دانید، لطفا در نظر داشته باشید که در کنار همکاری علمی، نیاز به کمک مالی همه همکاران و علاقمندان نیز وجود دارد. کمک های مالی شما حتی در مبالغ بسیار اندک، می توانند کمک موثری برای ما باشند.

لطفا کمک های خود را به حساب زیر واریز کنید و در صورت دلخواه با ایمیل به ما اطلاع دهید.

شماره حساب بانک ملت: 117360766


شماره شبا: IR98 0120 0000 0000 0117 3607 66


شماره کارت: 7634-4916-3372-6104


به نام آقای رضا رجبی

نویسنده

عظیمی، ناصر

مطالب نویسنده